1998年机构改革

经历机构改革之后诞生的新的国家局，较之以前的部、委人员大幅度减少，并且这些局的领导失去了部长的级别，而其管辖范围内的企业，很多董事长或者总经理在加入这些新组建企业之前原来都是在同一部委工作，还大多曾担任现在这些局领导的上级，因此要指望这些局领导对管辖范围内的企业问责并不可能，因为他们并不具备这种资历。换句话说，通过撤销各工业部委而同时打造这些国家级顶尖企业的努力，最终只是让这些大部委摇身一变成了西方概念下的企业组织，而企业里的人员也只是从原部委里的人员摇身一变。因此，并没有改变这种企业的实质，也许那时不具备条件推动改变。

不过这里有一个例外值得注意，那就是四大固有商业银行，虽然经历了各种各样的变革，这四家银行却仍然是副部级单位。一个机构在国家组织架构中的地位是由该机构最高领导人的地位所决定的，而这些银行的最高领导人的行政级别都是副部级，出现这个例外显然是有原因的:多少包含了"银行不仅隶属国务院，同时也服务于其他央企"的意味。银行在前苏联式的计划经济时代对经济只是起一个金融推动的作用，而经济发展的主要动力来自其他非金融企业。从这一点来说，四大银行改革前和改革后并无太大差别。

虽然工作地点从部委变成了央企，但是这些前部委的官员们依然保留着他们在党内的职位。有关材料表明，在这些划归国有资产监督管理委员会管辖的100多家央企中，有54家企业的董事长和总经理享受部长级待遇，并由中央组织部直接任命。这些企业领导的级别和省长及国务院下属的其他中央各部的部长相当，有很多甚至还在中国共产党中央委员会中担任委员或者候补委员(见表7-1)。试想一下，当中石油的总经理向一家中国的大银行要求发放贷款的时候，这家银行的总经理会怎么做?他恐怕只能说"承蒙您的关照，您只管说想借多少，借多长时间就是了。"

那么这种由党来任命企业领导的制度，对这些央企的管理上级国有资产监督管理委员会又会产生什么影响呢?国有资产监督管理委员会是在2003年由国务院批准建立的，其前身是国家经贸委，是由在此之前其他负责监管这些央企的委员会和国家局整合而成的。这个机构的性质只是事业单位，而不是一个政府机构，因为要建立一个拥有如此大权力的政府机构，必须通过人民代表大会这个国家最高权力机关的审议和批准。当时有很多观点认为只有人民代表大会才是这些国有资产的合法拥有人，这些观点声称:人民代表大会，根据宪法的规定，是可以代表全体人民的唯一合法代表，因此人民代表大会比国务院更适合负责组建这个委员会。但是，成立国有资产监督管理委员会这一行动被加快实施，最后在人民代表大会2003年3月召开之前，这个委员会就已经成立了。

委员会成立时，关于新委员会的规格是经过慎重考虑的。一度，这个新委员会被设想成拥有与大企工委相当的规格。大企工委是国有资产监督管理委员会的两大组成部分之一，是由副总理级别的党员干部担任领导。另一个可以借鉴的规格是国家经贸委，由部长级别的干部担任领导。最终后一种方案被采纳了，而正是这个选择，使新委员会的监督管理权力从诞生之初就已经大大削弱了。理由很简单，为什么一个中央直属的企业要接受一个类似于非政府组织的机构管理监督呢，更何况这个非政府组织的机构的领导还只是个部长级别?如果是副总理，情况可能就大不一样。

尽管如此，国有资产监督管理委员会还是被国务院赋予了几项极其关键的任务：一，代表国家履行出资人职责，监管这些被称为"社会主义支柱"的央企;二，开展央企高层领导的人事工作;三，决定如何把央企上交的红利进行投资。在这三项主要任务中的具体执行过程中，这个委员会都遇到了不小的麻烦，不仅仅是因为其本身非政府机构的性质，还在于其规格和其承担的责任并不相符。

首先，国有资产监督管理委员会并非这些央企的"合法"的出资人(见图7-1)。之前的那些各工业部委可以这么说，是因为他们是政府部门中的一员，因此监督其下属企业的投资活动完全合理。而在这些企业的战略资产被剥离原企业上市成为"国手级企业"后，原企业没剥离的部分便成了事实上的对这些"国手级企业"的实际出资人。相比之下，国有资产监督管理委员会只不过是在部委被撤销之后所"添加"的一个监管机构而已。其次，虽然这个委员会拥有任免央企副总经理和首席财务官等职务的权力，企业的最高领导人却仍然由中组部任命。在这样的情况下，即便这个委员会是政府部门，也无法对由中组部任命的企业高层采取任何措施。要知道，这些企业的最高领导人们并不向任何政府的部长按照政府的架构负责，而是按照党的组织结构进行层层负责。

最后， 一个可以证明该委员会相对脆弱的地位的例子是， 虽然该委员会竭力争取，被该委员会——这个所谓的"出资人"——监管的央企们， 从来没有向该委员会或者财政部上交大盐的企业红利。即使是度过了三年" 红利豁免"的试运行期，2007年以后，红利的金额也只是在税后收入的5%至10%之间，并且这些上交的红利也全部被再投入到与这些央企相关的项目中去。这些央企的利润相当庞大，尤其是最近几年，几乎占到了中国年度预算开支的20%(见图7-2)。这些资金完全可以被更好地运用到其他方面，

比如填补财政赤字。可是，因为这些企业的特殊政治和经济地位，加上有一些"幼稚"的观点认为这些企业继续承担着国家社会福利的义务负担，这些"国手级企业"依然可以保留他们绝大部分的利润不用上交。

国有资产监督管理委员会的整体权责规划都明显带有前苏联时代部委系统的特征，而这一系统在1998年被丢弃了。在那个系统中，国有企业直接对其相应的上级部委负责，被部委归口管理;贯穿其中的党组织架构就类似于人的神经中枢。部委对企业是全面管理的，涵盖了从投资决策，人事决策，到资本和资产的处置决策等。当部委被撤销之后，这个关系链就断了。虽然很多人设想，有了国有资产监督管理委员会之后，运行机制应该和过去有部委的时候类似，可是国有资产监督管理委员会还是不能取代这些部委的功能。这个委员会最多也就相当于国务院下的一个执行状况检查部门。前苏联的模式在21世纪的中国恐怕再也行不通了。