国开行、财政部和四大国有商业银行

2003年，国开行在融资和贷款方面迅猛发展的同时，中国的党和政府领导集体换届，随后国内又掀起了关于中国经济发展模式的持续争论。在这段时间里，国开行成为了那些提倡"对内以回归计划经济为主，而对外政策趋向于以自然资源为基础"的人口中的标杆。但是要理解国开行的地位是件复杂的事情，原因在于一方面国开行是对银行业改革模式的一种挑战，另一方面，国开行本身在融资能力上也受制于央行。央行不仅为其提供大量的贷款(见图2- 2)，同时还拥有批准所有政策性银行每年债券发行的数量的权力，这其中自然也包括了国开行。事实上，政策性银行一向被认为和央行是站在同一条战线上的，陈元在1994年国开行成立之前一直担任人民银行副行长。在这一时期政策性银行债券，尤其是国开行债券发行量的猛增，正支持了这样的观点。

陈元，这位雄心勃勃的国开行的创始人，一心想让国开行模式取代四大行的模式。在周小川的改革方案中，四大行进行的改革是依据国际银行的模式开展的，包括了有意从国际大行中引人战略技资者。而陈元则提出"还是要围绕我们自己的需要，来构造自己的金融体系"，其中特别强调了"我们的金融体系首先要为快速增长的经济提供资金，解决企业的各种融资瓶颈，为各种类型的企业提供充分的融资渠道。"

国开行所投资的项目，一度是被纳入国家财政预算的，现在变成了独立于财政体系之外的了，因此国开行可以依据自身的商业原则在一定程度范围内决定投资哪些项目，不投资哪些项目。尽管如此，这些项目仍然是国家项目，因此国开行的负债也仍然是国家的负债。国开行和四大行不同之处在于建立之初就是一个部级单位，拥有半独立的性质，直接向国务院汇报，这不是建立在一般治理机制之上的。陈元的父亲，陈云提出的"鸟笼"理论为1980年代经济特区的建立奠定了理论的基础。党内相对保守的人可以接受允许外商投资的一个前提条件，就是这些投资只能在限定的区域以内。这个曾经很有说服力的政治观念现在已经与时俱进了，更多讨论的是体制内和体制外之间的区别。对陈元来说，他的目标是把国开行建设成囊括投资银行、证券公司于一身的全能型银行(尽管这种"美国模式"是他反对的)。如果国开行能够成为一个全能型银行，就不难理解为什么四大行出于防御性的目的，试图从各自的资产管理公司手里把经营许可给拿过来。

如果这个想法真的实现了的话，那么按照陈元对国开行设计的这条道路，中国的银行体系将会回到改革前"中国人民建设银行"的时代。中国人民建设银行不同于现在的中国建设银行，当时是隶属于财政部的一个部门，它和国开行类似，为经济提供长期资本服务。不同的是，国开行具有现代企业的形式和公共关系的专业能力，后者在其网站上将陈元很久之前说过的标语性口号添置为网站背景。然而这些并非最重要的差异。中国人民建设银行的资金来源是财政预算，并且代表财政部将免除利息的投资资金注入国有企业和那些被列入国家计划中的基础建设项目中，而国开行的资金却不依赖财政预算。

作为一个政策性银行，国开行的资金需要从债券市场上依靠发行债券获得，可是中国的债券市场对商业银行和人民银行的依赖性很高。国开行大约72%的融资来自商业银行。如图5-1所示，从2005年开始，国开行的债券发行数量就迅速增加。

由于银行是所有资金的来源，如果这种状况继续下去的话，债券市场很快就会饱和，事实上，市场在2011年中的确达到过饱和，从那个时候开始，国开行债券的每次发行就会相对压缩财政部债券的发行数量，如图5-1所示。有哪一家机构可以同时和财政部和四大行相抗衡吗？答案是否定的。

在追求更大规模的同时，陈元其实也对商业银行表面上的现代化感到憧憬。这种憧憬促使他打造中国第一家全能银行并且公开上市。他在追求这个目标的时候很明显受到了某种鼓励，在2008年12月11日，国开行成为股份制银行，为准备上市迈出了第一步。但是问题在于:为什么国务院要将

一家政策性银行， 一家从最初设计上就是专门为国家计划内的基础建设项目提供非商业性投资的机构变成一家商业性机构，然后还要上市呢？陈元的观点是商业化并不会改变政策性银行的银行经营战略：我们由此可以得到的教训是， 国际一流银行不应该只以西方最好的银行为标准， 而是要有一个国际的客观标准…… 国际一流银行首先要健康，这表现为要有优质的资产， 获得市场上投资者的信任，而且要对社会问题有客观、公正和深入的理解，为解决社会问题付出一定的努力，并获得公众的赏识。

国开行的模式，强调了社会公平的问题，这对过去15年间以利润为主要目标所开展的银行改革是个冲击，而且也基本抹去了1994年进行的政策性银行改革的成果。尽管陈元的理论和l眼光在全球金融危机的局面下可能获得了这个国家的人民和最高领导人们的共鸣，债券市场却并未感受到这样的共鸣。原因很简单: 银行业监管部门对国开行的新地位并没有明确的定义。在改制之后，国开行是否仍然保持着半官方的政策性银行地位还是已经成为一家商业银行了？只有这个定义明确了，市场才可以对国开行在流通中的债券进行价格判断，对未来发行的债券进行定价分析。基于不同的答案，市场对价格的判断也将会呈现不同。这样的不确定性，既导致了国开行和政府债券之间较大的利息差，也解释了为什么国开行的债券具有相对活跃的二级市场。问题并不完全在于价格：如果国开行被确定为商业银行，那它就必须像其他商业银行和保险公司那样在投资程度上受到监管的限制，那么国开行就难以继续获得廉价融资。

国开行性质的不确定也解释了为什么其债券要比财政部债券交易更为活跃。不确定性是风险，雄心勃勃的经营战略带来的风险对作为其投资者的商业银行来说绝对不小。在2011年年中，商业银行持有2.9万亿元人民币(约合4600亿美元)国开行的已发行债券，哪怕是0.5%如此小范围的下降就会造成因为市场价格变动带来的140亿元人民币的损失(约合23亿美元)。即便这些银行持有这些债券到到期日，就可能的损失规模而言，这些商业银行的国际审计师们也会建议这些银行进行坏账拨备以吸收潜在损失。

2010年年初，当中央政府在总结2009年大规模的政府刺激计划的时候，对外统一的口径是"我们知道这些项目现在并不产生现金流，但是他们对中国未来的经济发展有着至关重要的作用。"这也很好地诠释了政策性银行的信贷功能。另一方面，这些政策性贷款在商业银行却被定义为不良贷款。这样的定义早在1994年国开行成立和四大行在进行商业化银行改造的时候就形成了。现在的情况是，当中国好不容易发展出来的商业银行正在把他们自己变成政策性银行的时候，国开行却在努力成为商业银行。我们在下面还会提到，中国投资总公司(简称中投)在2007年收购汇金的时候，也同时收购了国开行所有的股份。颇具意味的是，国开行又回到当初成立时候的模式——仅仅是财政部下属的一个部门。