第二节 投资基金监管体制
一、投资基金监管体制概述
基金监管体制又称基金监管体系，它是法律中关于基金监管的制度规定，是法律中对基金市场实行监管的机构及其运作机制的规范称谓，它既是基金管理实践的理论升华，也是一种制度安排，并且对基金运行有着深刻的影响。其基本要素主要包括基金监管的立法体系、监管机构和监管方式。
在现代市场经济条件下，发达的基金监管体制有许多共同之处，主要表现为：它是基金业健康发展的基础和保证；都以较为成熟和完善的法律规定为基本依据和保障；都有明确的专职监管机构；都有明确的管理模式和管理工具。虽然发达的基金监管体制具有诸多的共同之处，但无论发达国家还是发展中国家的基金监管体制都还是有很大的差异性，这主要表现在基金监管的主体及其在监管体系中各自发挥作用的大小不同。根据各国经济和证券市场发展状况和立法传统不同，文化乃至政治体制各异，以及监管主体所处地位的不同，其分为集中型监管体制（以美国和日本为代表）和自律性监管体制（以英国为代表）。这两种体制代表两种不同的监管模式，集中型监管体制是指政府通过制定专门性的法律并设立全国性的投资基金管理机构，对投资基金实行有效管理；自律性监管体制是指政府除了参与必要的国家立法外，较少干预市场，对基金市场的管理主要由基金行业组织依据自身制定的章程、规则进行自我控制自我约束和自我管理。
一般而言，集中型监管体制最大的特点表现为集中统一的立法和集中统一的管理，其一般都设有具有较强的行政执法权和半司法权的基金管理专门机构，也有专门的立法。在维护基金市场运作和保护投资者利益方面，十分注重法律的干预作用。这种体制的优点表现为：首先，监管机构超脱于市场之外，在监管过程中能充分体现客观、公平、公正的立场，并能有效协调全国市场，避免过度竞争、群龙无首的局面；其次，有专门的立法，对监管机构的名称、职能和法律地位及责任做出了明确的规定，其监管有较强的权威性和严格性；最后，由于监管机构不参与市场竞争，地位超然，可以有效地保护投资者，尤其是中小投资者的利益。这种体制的缺点主要有：首先，由于基金市场涉及面广，专业性强，管理技术难度高，单靠政府机构的监管力量，难以实现有效的监管；其次，由于政府机构超脱于市场之外，难以掌握及时有效的信息，使得监管成本加大，效率低下，同时导致监管滞后；最后，政府行政权力的过分干预，也易滋生腐败现象。
而就自律性监管体制来讲，其最大的特点就是政府除了颁布一些必要的法规外，极少干预市场，对市场的监管主要由证券交易所及证券商协会等自律性组织来承担。这种体制的优点主要有：首先，管理主体为市场直接参与者，熟悉市场状况，具备专业知识和经验，能准确及时地对市场情况作出反应和判断，因而监管效率较高；其次，自律组织有权参与相关规则的制定和执行，使其管理更符合市场运行规律，管理更灵活。自律管理的不足之处主要有：首先，缺乏权威统一的法律支持和专门的监管机构，其监管后盾不足，管理力度较弱；尤其在处理重大或突发事件上显得不够得力；其次，监管者作为市场内部参与人，难以保持超脱地位，容易产生寻租行为，往往注重会员利益而忽视对投资者的保护；最后，缺乏全国统一性的监管机构，导致监管标准不一、随意性强，难以协调全国市场，可能造成市场混乱和不平等竞争。
二、投资基金监管体制及其比较
（一）主要国家证券投资基金监管体制
证券投资基金监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对基金机构及其经营活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。由于各国证券投资基金发展水平、各自的政治、经济、法律、民族文化传统不同，因而各国在实践中亦形成了各具特色的监管体制。概括起来，可以分为以下三种类型。
1.法律约束下的公司自律体制
其特点是注重立法，以信息公开为核心原则，通过制定一整套专门的基金管理法规对市场进行监管，美国是这种体制的典型。美国基金监管机构主要由两个层次构成：第一层次是由政府介入并经法律确认的证券市场监管机构，包括证券交易委员会（SEC）和各州政府的证券监管机构。证券交易委员会具有极高的权威性，它集准立法权、执法权、准司法权于一身，其审核制度以注册制为主，下设投资基金监管部，负责对投资基金的管理。证券交易委员会下属的联邦证券交易所是一个半监半管的经营性机构。一方面，要执行证券交易委员会的部分监管职能，监管对象主要是全国各地证券交易所；另一方面，又是一个以股份企业形式存在的具有经营性质的机构。第二层次是各种自律性监管机构，包括证券交易所等组织，这些组织从行业整体发展的角度对基金进行自律管理，配合并辅助证券交易委员会对投资公司的经营活动进行监督和管理。全国证券交易商协会（NASD）是美国监管场外交易活动的非营利性组织，为基金的销售活动设立公平交易等规则。证券投资者保护协会（SIPC）是一个非营利性的、管理投资公司风险的保险组织。为了保护投资者利益，1970年，美国国会制订了《证券投资者保护法案》，并依据该法案建立了证券投资者保护基金，目的是在证券公司破产或倒闭时，使投资者的利益能够得到有效保障。
这种国家机构为主、行业协会为辅的监管可以确保证券投资基金处于层层把关、处处防守的严格监管之下，不同监管主体之间形成了一种相互制约、相互监督又相互竞争的微妙关系，使任何一个监管者都很难滥用权力。这有助于监管者从不同侧面、不同角度及时发现证券投资基金运作中存在的问题和漏洞，并及时采取相应的措施，最大限度降低基金经营中的风险。但是，这种严格的监管并没有使基金市场的发展失去活力，反而使它的运作更公平、更有效率、更富有创新精神。美国基金业能不断创新发展，与此不无关系。其缺陷主要在于，一方面，对基金创新品种和基金交易行为的直接监管滞后，效率低，成本高；另一方面，在这种监管体制下的自律组织处罚权限很有限，即使发现基金市场的违法和违规行为，往往处罚的力度不足，效果不佳。因此，被全世界同行视为基金监管楷模的美国，在2003年9月也爆出了盘后交易与择市交易的惊天丑闻。
2.基金行业自律体制
基金行业自律体制的特点是强调市场参与者自律管理为主，“从业者自我管理”，不制定单行法律，基本做法是构建一套以行业组织为中心的监管制度。从出现证券市场直到金融服务局（FSA）成立并运作的很长一段时间里，英国一直是自律型管理体制的典型代表。英国对基金业的监管主要是由金融服务局授权自律性组织——投资管理监管组织（IMRO）完成的，该组织负责对投资管理公司直接监管，基本做法是构建一套以行业组织为中心的四级监管体制。第一层次为财政大臣领导下的贸易与工业部，其主要职责是制定有关基金业的政策方针。第二层次为英国证券与证券投资委员会，该委员会是一个半官方、半民间的组织，证券与投资委员会的资金来自它所监管的投资公司，但它与政府有着密切的联系。该委员会每年向财政大臣提交工作报告，财政大臣向国会汇报。根据1986年《金融服务法》的授权，该委员会对投资领域实施监管，负责具体的管理工作。第三层次是证券投资委员会下设的各种具体的、带有自律性的民间管理组织，如投资顾问协会、基金管理人协会、共同基金协会、投资信托协会等，这些协会是基金管理的实体，根据行业特点制订出投资限制，以达到自律的目的。第四层次是协会下面的广大会员。英国的基金业协会实行“会员制”，任何想从事有关投资基金活动的任何个人或机构，必须首先取得相应的会员资格，方可享有经营协会所允许业务的完全的自由权，若不遵守有关规定，会被取消会员资格，停止从事相应的基金业务。英国自律模式主要是通过严格确定会员资格，从而达到监管基金业务的目标。
英国独特的自律监管机制能够充分发挥基金行业的自律功能，使得监管者在决定何时及怎样行使监管权力方面拥有较广泛的自决权，具有充分的灵活性，有利于投资基金行业的长期稳定和规范发展。当然，英国投资基金监管体制的缺陷亦很明显，突出之处是由于缺乏专门立法和集中统一的行政监管机构，不利于形成全国统一的法律规范，法律的功能相对弱化。
3.政府严格管理体制
该体制由政府的基金管理部门对基金市场采取严格的实质性管理，强调政府调控。大部分国家采取这种体制，其中以日本最为典型。日本证券投资基金监管体制的主要特点是政府对基金的发展进行严格监控，投资基金的发展很大程度上受政府影响和控制。日本大藏省为基金业的监管部门，负责对基金管理公司的许可、业务和信息披露等实行严格监管，发布行政命令，处罚违法违规者；证券交易审议会则负责对基金的发行、交易进行调查审议；日本中央银行可以对证券市场进行直接或间接的行政指导和干预；日本证券投资信托协会是由基金管理公司和证券公司组成的行业自律组织，负责保证信托资产安全与合理的运用。从总体上看，日本证券投资基金的发展处处都留下了政府的影子，可以说是政府积极倡导和努力支持、培育的结果。
这种体制的优势也是非常明显的，首先，有利于充分发挥政府的功能，迅速推进投资基金的起步和成长壮大，有助于对投资基金的发展方向、规模和结构进行有计划、有目的的安排，并制定相应的政策和强有力的措施，对基金运行管理进行引导调节；其次，有利于发挥投资基金在支持国家金融发展和经济建设方面的积极作用，使投资基金的发展符合国家的产业政策和国民经济发展的要求。但是，这种监管体制也存在着明显的缺陷。在这种体制下，基金行业的自律性很差，难以独立开展工作，市场竞争也不充分，难以有效调动基金机构和个人的主动性和创造性。
综上，对比美、英、日三国监管主体的体制设计模式可知：世界各国在对证券投资基金进行监管的过程中，基本上都确立了国家与行业协会的监管主体资格。但在具体的制度设计中，监管主体在实际监管中的作用却有很大的区别。在英美的监管体制中，行业协会（自律性组织）对于证券投资基金的监管起着主要的作用；而在日本的监管体制的实际运行过程中，政府是证券投资基金监管的主导力量。
一个富有效率的基金监管体制应该始终是政府监管与自律管理的有机结合。当今基金监管体制模式的新趋势是政府监管及行业自律相结合的综合模式。基金的发展必须致力于寻找政府监管与自律管理之间相互协调配合的最佳点，处理好两者之间的主次关系。在基金市场发展的初级阶段，应强调政府的集中统一监管，并加强行业自律管理，从而充分发挥后发优势。
（二）英美两种监管体制的具体比较分析
目前，美国、英国都是世界上基金业较为发达的国家，其基金业监管体制也堪称世界典范，作为集中型监管和自律性监管两种体制的主要代表，成为其他国家和地区仿效的对象，下面以此为例对两种国际主要的基金监管体制作一个比较分析。
1.立法体系
美国对基金市场的监管是严格依法进行的，是拥有一套较为完善的投资基金立法体系。主要包括：1933年《证券法＞.1934年《证券交易法），1940年《投资公司法》和1940年《投资顾问法》，其中以1940年《投资公司法》最为重要，其是监管投资公司的核心法案，也是联邦政府监管共同基金的主要法律依据，它明确规定了投资公司董事会成员的选择和组成，公司管理及基金资本结构规模等诸多方面的内容，为美国基金业的发展提供了基本的法律保障。
英国有关基金业的立法主要有1987年《金融服务法》、1991年《金融服务法条例》、1994年《投资业务管理法》以及《限制时间交易法》、《公司法》等，其中1991年《金融服务法条例》对单位基金信托做了具体的规范。
2.监管机构
美国基金的主要监管机构是证券交易委员会，它是一个独立的监管机构，具有较强的监管权，不受外部任何机构主体的约束，具有一定的立法权和司法权，专门对基金的发行和交易活动进行管理，并对联邦法律的执行实施监督，保护投资者利益。同时，各州也有自己的监管机构，负责州范围内的监管。另外，一些自律性组织如全国证券商协会也协同证券交易委员会参与基金的监管。
英国投资基金的监管机构分为四个层次。最高层是财政部；其下是证券与投资委员会，负责法律的实施和管理，对财政部负责；证券与投资委员会下面是自律性的行业协会，包括投资顾问协会、投资信托协会、共同基金协会等；第四层次是协会下的广大会员。这些协会是英国基金业监管的实体，承担基金监管的主要职能，所有从事基金活动的机构和个人首先必须获得协会的会员资格。
3.监管方式
美国对基金的监管存在着联邦和州的双轨体制，具有一定的灵活性。但总体而言，美国基金业的监管属于规范性的监管方式。一方面，美国是世界上金融法规最严密的国家之一，在基金监管方面非常注重法律的作用，由此形成了一套严格健全的法律体系，对基金运作的各个环节都作了具体明确的规范；另一方面，美国在基金监管过程中较注重数量指标和模型的运用，对有关基金经营业绩、风险状况等各方面都设立了相应的评级制度和评估指标，并根据客观经济金融环境的变化不断修改，对基金的经营活动和风险状况起到及时的监测和预警作用。
相对于美国而言，英国的基金监管方式更为灵活，采取的是一种温和、宽松的监管方式，主要强调自我约束意识，注重监管者与被监管者之间的协调与配合，这较好地保证了基金市场的稳定性。同时，在监管实施过程中，英国不注重量化指标的运用，而主要依靠监管者的经验和判断对基金经营状况进行监测和分析。
三、我国基金监管体制的现状及问题
（一）我国基金监管体制的现状
我国证券监管体制的建立是和证券市场的发展紧密相关的，并随着证券立法进程的发展而不断完善。目前，我国基金监管方面的法律法规主要有《投资基金法》、《证券法》以及《公司法》、《信托法》等。
我国《证券法》规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一管理”，“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律管理”。这意味着，我国投资基金以国务院证券监督管理机构及其派出机构为监管主体，同时辅之以证券业协会自律管理。从本质上讲属于集中统一的监管体制，但这种监管体制和以美日为代表的集中型监管体制还有很大的差距，实际执行效果也大相径庭。首先，在立法方面，还缺乏配套性的法律法规，尤其是缺乏有关投资者保护等方面的法律规章；其次，对于监管机构的名称、法律地位和性质以及监管人员的职责等缺乏明确的界定。而美国在1934年《证券交易法》中明文规定美国证券交易委员会为独立的拥有一定立法权和司法权的监管机构。另外，在行业自律方面，已有的《行业公约》只是约定基金行业成员要守法自律、规范经营、维护基金持有X的权利等，但缺乏相应的制裁措施，可操作性不强。
2001年，基金业公会成立，负责对基金业实行自律管理。至此，中国投资基金监管的组织体系已经形成，其结构如图7-1所示。
（二）我国基金监管体制的问题
从《证券投资基金法》的规定和我国实践来看，我国目前采用的是以中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）为核心的政府严格管理模式，监管体系可以分为三个层次：中国证监会及其派出机构、行业的自律性组织和证券交易所。这种监管体制存在以下问题。
1.中国证监会法律地位不明
中国证监会的法律地位不清晰，在履行监管职能时缺乏必要的法律依据，其监管职能也难以得到充分的释放。关于证监会的法律地位，目前中国证监会的性质仍然是国务院直属事业单位。按照国务院的规定，证监会由“专家组成”，并实行“按事业单位管理”的特殊体制。而《证券法》第一百七十九条规定：“国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中履行下列职责：（一）依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则……”；国务院批准的“三定”方案也规定，中国证监会有制定证券、期货、基金市场的有关规章的权力。这些无疑是在确认“国务院证券监督监管机构”具有规章制定权。这就使中国证监会的应然法律地位与其实际事业单位性质相矛盾，造成现实中的管理活动不符合法律的规定，从而影响其作为证券投资基金市场主管机关应有的权威性。中国证监会作为事业单位的“模糊生存”状态所引发的深层次问题和结构性矛盾逐渐暴露，作为对证券投资基金市场统一行使监管权、在期望和责难中负重前行的证监会，应该对自己的身份有所交代。
2.基金业自律管理薄弱
自由经济推动的基金市场中，自律监管的影响力远远大于政府推动形成的市场对自律监管的需求。2002年12月4日，中国证券业协会证券投资基金委员会成立。证券投资基金业委员会是中国证券业协会设立的、由专业人士组成的议事机构，旨在推动基金市场的创新和行业自律，其核心内容是从业人员管理。综观我国《证券投资基金行业公约》，更多的是通过会员协调的方式，诸如“倡导”、“建议”等行业道义约束来进行沟通，缺乏应有的监督效力而流于形式。而2004年6月1日生效的《证券投资基金法》所建立的监管模式依旧是遵循《暂行办法》关于由证监会负责对证券投资基金进行法律监管的一贯作法，《证券投资基金法》第十章以唯一监管主体的形式规定了国务院证券监督管理机构作为证券投资基金的监管主体所涉及的职权及职责问题。其中只有一条规定提及行业协会在证券投资基金运行过程中的监管作用——《证券投资基金法》第十条：“基金管理人、基金托管人和基金份额发售机构，可以成立同业协会，加强行业自律，协调行业服务，促进行业发展。”即证券投资基金的行业自律问题。尽管早在2002年12月，中国证券业协会证券投资基金业委员会就已经成立，专门负责证券投资基金行业的自律管理。但在我国这部有关证券投资基金的核心性法律的相关内容中，并没有为其“正名”，不能不说是我国证券投资基金立法的一个缺憾。
3.证券投资基金投资者保护机制不健全
投资者是市场的支撑者，保护和维护投资者的利益应是我国基金监管的首要目标。国际证监会组织（TOSCO）于1998年制定的《证券监管目标和原则》中规定，证券监管的目标主要有三个：第一，保护投资者；第二，保护市场的公平、效率和透明；第三，降低系统性风险。这三个目标同样适用于证券投资基金的监管。目前，我国证券公司和基金管理公司盈利能力下降、浮动佣金制的实行、中小投资者司法保护途径不顺畅等一系列因素，与30年前促成美国设立SIPC的动因是一样的，因此建立作为事后保护机制的证券投资者保护基金的意义显得尤其突出。我国立法者已经认识到这一点，2005年修改的《证券法》第一百三十四条就规定：“国家设立证券投资者保护基金。证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成，其筹集、管理和使用的具体办法由国务院规定。”
4.证券交易所的一线监管不力
我国证券交易所作为监管主体的地位尚不够独立，监管权力很有限，其一线监管作用未得到有效发挥。我国证券交易所一直处于行政力量主导之下，与证监会的权限划分很模糊，不具有市场化意义下的自律组织色彩，自律监管职能还不完善。沪深交易所原本在当地政府驱动下的激励竞争态势转化为无竞争的垂直管理模式下的无进取态势，一定程度上阻碍了市场一线监管的效率，抑制了交易市场的创新，其具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性的优势难以发挥。
四、我国基金监管体制的完善和对他国的借鉴
（一）我国基金监管体制的完善
证券投资基金在我国兴起的时期较短，运作尚待规范，我国证券市场又缺乏期货、期权、指数基金等衍生产品作为避险工具，这使得我国的证券投资基金依然面临着巨大的市场风险。面对有着成熟管理经验的海外投资基金的有力挑战，加强对我国证券投资基金的引导、监督和管理，使之规范、有序运行，是降低其市场风险，提高其竞争力的有效手段。
由于我国证券投资基金业尚处于初步发展阶段，所以对证券投资基金的监管也需要根据证券投资基金的发展做出适时的调整和变化。随着我国证券投资基金市场进一步走向国际化，其监管也应随着经济、金融等客观环境的发展逐步完善。中国投资基金管模式总体思路应是以法制建设为基础，建立全国统一的权威投资基金主管机构，对基金的运行进行宏观引导和协调管理，同时建立并完善基金行业组织及其相应的自律机制，并加强对证券投资基金投资者的保护。
1.厘清中国证监会的法律地位和权能
在实践中，证监会一直不能发挥应有的作用是我国证券投资基金市场监管的瘤疾。2004年1月31日，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中提到，证券市场的健康发展不再是某个部门的工作，各地区、各部门都要关心和支持资本市场的规范发展。从长远来看，证券市场深层次的问题并非证监会一个部门所能解决，在很多事情行政“压力很大”。没有独立性就没有公信力；没有公信力，监管的制度和规定就难以执行，监管法律是否发生实效是基金监管成败的关键。中国证券投资基金正处在发展过程中，相应的监管法规也不够健全，操作性不够强。因此，树立证监会在证券市场的监管体制中的核心地位和权威，赋予证监会准立法权和准司法权，强化监管机构的独立性，使证监会对基金业的违法行为有相应的处罚权，这对于保证基金业的规范发展是十分必要的。
在我国，政策、立法经常妥协于行政管理体制和行业、部门利益，监管机构之间，甚至在各监管机构内部各部门之间也存在竞争态势，造成统一的市场运行过程遭受分割。2001年的“基金黑幕”和私募基金等问题的出现说明了在现有的分业经营和监管模式下，应当加强证券投资基金监管机构和其他经济管理部门之间的协调与沟通，保证监管制度与政策的全面合理性，更好地发挥监管的合力作用，消除现存和可能出现的监管真空。因此，政府要打破行业樊篱，尤其应加强对各行业主管部门的行政协调。在证券投资基金上协调的目标是各监管当局对证券投资基金的统一监管，例如，随着商业银行设立基金管理公司、进入基金管理，银监会、证监会如何协调监管就成为很重要的问题。
2.加强自律组织的监管
在政府作为主要监管主体的情况下，政府的行政管理很难达到其较高的技术性要求，同时，由于政府权力受到多重程序的制约，其亦难达到证券投资基金市场对于时间的效率性要求，所以行业协会的监管作用对于证券投资基金市场的健康运行就显得十分突出。基金行业自律是世界各国基金业监管中的普遍做法，国外的自律组织通常提出比法规规定更高的标准、更严格的要求，美国、欧洲等近几十年来基金业的迅速发展，基金自律功不可没。目前我国基金公会和证券业协会也都已经成立，但问题在于这些自律性机构缺乏应有的激励机制和监管职责，使得它们在日常的监管工作中形同虚设。故而要尽快完善自律性监管机构的机构和职能建设，使其在制订基金行业的执业操守、监管形式、基金的日常运作规范，研究基金的发展战略，维护基金业的利益等方面发挥主导作用。以此确保基金的规范稳健运作，充分发挥自律监管的高度灵活性和事前预防性，从而提高整个基金业监管体制的效率。
3.建立健全证券投资者保护机制
尽快建立对投资者的保险体系和赔偿基金不仅是对投资人信心的保证，也会为经营不善的基金管理公司尽早退出市场扫清障碍。建立投资者保护基金，目的是在证券公司出现关闭、破产等重大风险时，通过便捷的渠道快速地对投资者特别是中小投资者予以保护。这样有助于稳定和增强投资者对我国金融体系的信心，并防止基金公司个案风险的传递和扩散，同时也是对现有的国家行政监管部门、证券业协会和证券交易所等组成的多层次监管体系的一个重要补充。中国证券投资者保护基金有限责任公司已正式挂牌开业，标志着我国证券市场在保护投资者利益的道路上迈出了有力的一步。人们在欣喜的同时，又想到了证券投资者保护协会。证券投资者保护协会，如同消费者保护协会一样，其主要功能是在发生利益纠纷时代表中小投资者说话和行动。由于中小投资者在受到大股东的利益侵害时，诉讼成本过高、举证困难，单个投资者很难用法律手段来追究涉嫌欺诈行为的上市公司的责任。证券投资者保护协会显然是具备这种引导中小投资者维护自身权益，并对某些上市公司内部人控制现象起到积极制约作用的首选。
（二）对他国的借鉴
投资基金是一种具有高风险性的投资工具，其运行的健康与有序化，对于一国金融秩序的稳定具有重要意义。在投资基金监管模式上，分别存在以英国和美国为代表的自律主导型和政府主导型两种基本模式。这两种监管模式各有利弊，我国在借鉴这两种模式时，应取其长而避其短，同时要注意本国投资基金发展的现状和存在的问题，做到有的放矢。
从前述可知，两种监管体制从理论上讲各有特点，很难区分孰优孰劣，在实践中也各有所长。因此，我国在借鉴国际经验完善基金监管体制的过程中，要综合考虑时间、环境和条件的转移变化，密切结合我国基金监管立法和实践中存在的各种问题，根据我国的实际情况和基金发展目标，有选择地借鉴那些对我国基金市场发展最有利、最适合我们学习的、且在各国家和地区基金业发展中具有共性的成功经验。主要可从以下几个方面着手。
（1）在立法方面，应积极借鉴美国的成功经验。一方面，要尽快建立起以《投资基金法》为核心的不同层次的法律体系。市场经济是法制经济，要大力发展投资基金业，首先要求具备一套完善的基金法律体系。围绕现有的《投资基金法》，尽快制定相关配套法律法规及其实施细则，如《投资者利益保护法》等，并根据基金市场的发展变化适时修改和调整。另一方面，在法律规定上，既要确立严格的规范，又要为行政主管机关灵活机动地处理特殊情况留有余地，如基金管理人在基金运作中违反国家法律、基金契约等。如果损害投资者利益，就应承担相应的法律责任，包括民事责任、刑事责任和行政责任。对一些确实不会造成投资人损失的行为，即使存在利益上的冲突，但只要符合一定的条件，并经过行政主管机关批准就应当视为合法。另外，对基金监管机关，法律要明确规定其名称及法律地位，增强其执法的权威性和独立性，同时也要明确责任，对其违法行为制定相应的惩罚措施。
（2）在行业自律建设方面，应借鉴英国的做法。实行行业内部的管理与制约，发展基金行业自律组织，是世界基金业市场发展的潮流和趋势。英国的行业自律组织是基金管理的实体组织，在英国《金融服务法》中明确规定了一些自律组织协助证券与投资委员会，对基金业实行监管，自律组织可根据本行业的特点制定相应的投资领域的规则。这可以充分利用专业人员的优势，避免非专业人士介入监管带来效率低下的问题。同时，由于英国证券投资委员会与财政部保持密切联系，使得政府可以在不直接干预基金具体业务的前提下，对基金业实行宏观引导和调控。我国应当借鉴英国的成功经验，建立起规范的基金行业自律组织，从而分担一部分政府监管的职能，这有助于降低行政监管的成本，提高监管的效率。
（3）要正确处理监管效率与市场稳定的关系。从理论上说，监管效率和市场稳定是相互统一的，二者之间并没有不可调和的矛盾。一个发达、完善、有序的基金市场应该是运作高效而稳定的市场，相应地所确定的监管体制应尽量满足和体现这种要求。因此，有必要兼顾监管效率和市场稳定相结合的原则，避免在实际操作中出现监管者偏向于选择某一方面而对另一方面视而不见的情况，避免造成监管措施的不到位和监管的时滞，以保证基金监管体制的健康运行。