第二节资本项目下的外汇管理
按照国际收支的内容分类，资本项目是指对资产所有权在国际间流动行为进行记录的账户，主要包括对资本流入和流出的记录。由于经济结构、市场机制、监管能力等方面的原因，我国没有完全放开资本项目管制，而是在有效防范风险前提下，有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换，这是世界各国特别是新兴市场经济国家的基本经验。
一、资本项目管理的概念内涵、管理手段和原则
1. 资本项目管理的概念和内涵
资本项目是资本和金融账户的简称，分为资本账户和金融账户。根据国际货币基金组织( IMF )国际收支手册第五版的分类，资本账户包括涉及资本转移的收取和支付、非生产及非金融资产收买或放弃的所有交易。这里，资本转移是指涉及固定资产所有权的变更及债权债务的减免等导致交易一方或双方资产存量发生变化的转移项目，主要包括固定资产转移、债务减免、移民转移和投资捐赠等。非生产及非金融资产交易是指非生产性有形资产(土地和地下资产)和无形资产(专利、版权、商标和经销权等)的收买与放弃。金融账户包括涉及一经济体对外资产和负债所有权变更的所有交易，包括外商直接投资、境外直接投资、证券投资，对外债权债务和资本流动等。
所谓资本项目管理，是指国家通过法规和有关政策及相应的方法，对国际收支中资本项目下外汇资金的流出入、兑付及资本交易等行为和行为人实行管制。从广义上说，资本项目管理主要是指对资本流入和流出的管理。资本流出管理，一般指对购买外汇、对外投资、贷款、存放国外以及有价证券和基金的购买等方面的管理。资本流入管理是指对外债和非居民购买本国有价证券以及引进直接投资的管理。具体地说，一国对资本项目管理主要是对外债、外币证券投资、直接投资以及对外贷款活动的管理。
2.资本项目管理的手段和原则
资本项目外汇管理有行政手段和市场化手段。行政手段主要通过政府立法，限制部分资本项目交易和汇兑。市场手段主要通过干预市场，对利率、汇率等价格因素进行调节,引导资本流动。国际上资本项目实施管理的方法主要有以下几种:①官方制定法律，对资本项目进行严格控制;②制定相关条令，制约资本的输出入，如美国的“利息平衡税"的施行;③干预市场，调节利率和汇率，引导资本的流出入;④实行事后监控。我国目前是以行政手段为主，辅以市场化手段。随着政府职能转变和监管能力的提升，对确需保留的资本项目管制，将越来越多采用市场化手段进行监管。
资本项目外汇管理的原则有以下几条。
(1)均衡管理原则。均衡管理原则指在推进资本项目可兑换的过程中，要将跨境资金流动的“引进来”和“走出去"相结合，从管理政策上鼓励跨境资金双向有序流动，加速开放对外直接投资、对外证券投资等原来限制较多的领域，限制投机性资金流入。
(2)稳步开放原则。资本项目管理以有序稳步放松资本项目交易限制、引入和培有资本市场工具为主线，在风险可控的前提下，依照循序渐进、统筹规划、先易后难、留有余地的原则，分阶段、有选择地逐步推进资本项目可兑换。
(3)便利化原则。要顺应市场需求，从经济主体的实际需要出发，进一步 消除影响主体经营的贸易投资便利化的体制障碍，增强市场主体的竞争活力和自主能力，帮助企业提高国际竞争力，发挥市场机制在更大的范围内合理配置资源的基础性作用。
(4)国民待遇原则。长期以来，为吸引外资，我国在许多领域对外资存在超国民待遇;另一方面，在部分行业对外资的市场准入又壁垒森严。超国民待遇的存在，导致企业为了追逐经济利益而产生行为扭曲，如返程投资问题、假外资问题等。低于国民待遇，又不符合对世贸组织的承诺。资本项目管理需要不断调整管理思路，在各个领域贯彻落实国民待遇原则。
二、我国资本项目外汇管理的历史沿革
改革开放以前，我国既无外债，也不允许外商来华直接投资,对资本项目实行严格管制。在建国后的近30年中，资本项目交易基本处于空白阶段。但自1978年以来，中国开始启动了渐进的、审慎的资本账户开放进程。
自1978年开始,根据改革与发展的需要,我国着重在吸引和利用外资方面放松管制，事实上启动了人民币资本项目可兑换进程。这一阶段的资本项目管理具有三大特点:一是在管理领域上，以直接投资为主，其次为外债，证券投资被严格限制;二是在管理思路上，以鼓励流入、限制流出为导向;三是在管理实践中，曾经历放开-管制一再放开的反复过程。1996年,我国宣布实现经常项目可兑换，开始着重资本项目的开放，而1997年亚洲金融危机爆发后，中国政府加强了资本管制，尤其是资本流出的管制，如禁止购汇提前还贷等，直至危机结束后才逐步取消。
2001年以来，顺应加入世界贸易组织和融入经济全球化的挑战，根据经济发展和改革开放的客观需要，资本项目开放的步伐逐步加快,并逐步深入。与上一阶段相比，2001年以来资本项目管理的特点体现在以下两个方面。
一是开放重点有所变化。在直接投资领域，管理已经相对成熟，实现了基本开放;在证券投资领域，正在经历从无到有的重要时期。2002 年我国推出了合格境外机构投资者制度，允许境外投资者投资于我国资本市场;随后，又相继推出了放宽银行、证券、保险等金融机构以自有资本或代客从事境外证券投资的政策。
二是从宽进严出向均衡管理转变。2002年以来,我国开始出现经常性的资本项目持续大额双顺差，外汇储备迅速增长。在这一形势下，资本项目管理开始转向鼓励资金有序流出和防止投机性资金流入、促进国际收支基本平衡。例如，在直接投资领域，改革境外投资外汇管理，支持国内企业“走出去";在外债领域，统- -中外资银行外债管理，严格外资企业外债结汇;在证券投资领域，允许境外证券投资;在资本转移领域，允许个人资本转移等。
三、我国资本项目的管理内容
(一)外债管理
外债主要是指中国境内居民对境外机构(包括外国政府、国际金融机构、银行企业等)用外国货币承担的具有契约性偿还义务的债务。外债管理从对外借款的计划审批、登记和借用外债的规模，结构、效益以及偿还等方面进行控制和管理，即对外债的借、用、还三个环节进行管理。我国现行的外债管理是根据不同的债务人实施不同的管理政策，通过额度审批和登记管理实现管理目标。
1.外债的分类管理
我国根据外债类型、偿还责任和债务人性质，对举借外债实行分类管理。
(1)国外贷款管理。国外贷款包括国际商业贷款.外国政府贷款和国际金融组织贷款等几类。我国对中长期国际商业贷款通过两种方式进行事前管理。境内中资企业等机构举借中长期国际商业贷款，由国家发展和改革委员会会同中国人民银行、国家外汇管理局按年度核定中长期外债余额，报国务院审批。国家对境内中资机构举借短期国际商业贷款实行余额管理，余额由国家外汇管理局核定。政府贷款和国际金融组织贷款由国家统一对外举借。 国家发展与改革委员会会同财政部等有关部门制定世界银行、亚洲开发银行、联合国农业发展基金会和外国政府贷款备选项目规划，财政部根据规划组织对外谈判、磋商、签订借款协议和对国内债务人直接或通过有关金融机构转贷。
(2)对外发行外币债券。发行外币债券是指由政府、金融机构及境内其他企事业单位和外商投资企业在国际金融市场上通过发行以外币表示的构成债权债务关系的有价证券来筹集资金的一种融资形式。财政部代表国家在境外发行债券由财政部报国务院审批，并纳入国家借用外债计划。其他任何境内机构在境外发行中长期债券均由国家发展与改革委员会会同国家外汇管理局审核后报国务院审批。在境外发行短期债券由国家外汇管理局审批，其中，设定滚动发行的，由国家外汇管理局会同国家发展与改革委员会审批。
(3)对外担保。对外担保是指我境内机构向境外机构或境内外资金融机构承诺，一旦债务人不能按约偿还债务时，将代为履行偿还义务。对于这种或有外债，由国家外汇管理局负贵审批和管理。境内机构对外担保应当遵守国家法律、法规和外汇管理部门的有关规定。境内机构不得为非经营性质的境外机构提供担保。根据我国外汇管理规定，可以提供对外担保的担保人仅限于经批准允许办理对外担保业务的金融机构和具有代为清偿能力的非金融企业法人。被担保人是指境内内资企业、外商投资企业和境内机构在境外注册的全资附属企业及有中方参股的企业。担保人不得为外商投资企业注册资本提供担保，除外商投资企业外，担保人不得为外商投资企业中外方投资部分的对外债务提供担保;不得为经营亏损企业提供担保。同时，除经国务院批准为使用外国政府或国际金融组织贷款进行转贷外，国家机关和事业单位一律不得提供对外担保。
2.外债的风险管理
借用外债一般是为了弥补国内建设资金不足、丰富投资渠道，从而促进国内经济的快速发展。但是，使用外债也存在风险。债务规模若超过自身承受能力，可能导致债务危机。因此，必须重视和强化外债风险管理。要避免外债风险，必须保持适度的外债规模和合理的举债速度。建立、健全我国外债规模的风险监控预警体系是一个好的办法，国际上通行的衡量外债规模的指标包括如下几条。
(1 )外债承受能力指标。总量指标主要包括负债率和债务率。负债率是指- -个国家的外债余额与同期该国国民生产总值的比率,计算公式为
该指标用于反映一国经济实力对外债的承受能力，警戒线为20%;债务率是指-一个国家的外债余额与该国外汇收入的比率，计算公式为
该指标用于反映一国当年国际收支口径的货物贸易和服务贸易外汇收入对外债总余额的承受能力，警戒线为100%。
(2)外债偿还能力指标。该指标主要反映- -国年度还本付息额与该国经济实力的关系，主要包括偿债率和长短期债务比例。偿债率指当年应偿付的外债本息额与当年出口收入额的比率，计算公式为
该指标用于反映-国当年国际收支口径的货物贸易和服务贸易外汇收入所能承受的还本付息能力，警戒线为20%。它是衡量外债规模指标体系中最重要的核心指标。一般来说，一国的偿债率上升，该国政府要求延期偿还到期债务的可能性就相应增加。长短期债务比例，它是指一国的短期外债(期限1年以内，含1年)占整个外债的比例，计算公式为
由于短期债务易受国际市场的影响，风险较大，一般以不超过外债总额的20%为宜。应避免将短期外债投入到长期项目上，即常说的短贷长用。
(二)直接投资管理
1.对外商直接投资的管理
目前我国外商直接投资包括外国企业.经济组织或个人在我国境内开办的独资经营企业，与我国境内企业或经济组织共同举办的合资经营企业、合作经营企业或合作开发资源的投资以及投资收益的再投资。外商直接投资管理主要是指对境外投资者向我国直接投资项下的汇兑管理措施。
现行的管理方式主要是以登记管理为中心，管理外资的流入。流出以及在流入和流出之间的中间汇兑环节，并通过外商投资企业联合年检，加强对外商投资项下的外汇监管力度。具体包括:外商投资企业外方出资验资询证;账户管理;境内再投资管理;境内外币原币划转管理;先行回收投资、转股、清算及减资购汇管理等各类汇兑管理的有关内容。
2.境外直接投资管理
境外直接投资是指中国境内的投资者，将外汇资金或者设备、原材料、工业产权等输出到境外，在境外建立各类企业或购买股权.参股，从事生产经营活动。境外直接投资管理主要是指境内居民(投资入)境外从事直接投资项下的汇兑管理措施，包括境外投资外汇登记、境外投资外汇资金购汇与汇出、境外企业利润或因减资、清算、转股及其他合法途径取得的资金或收益汇回境内以及境外投资联合年检。
[小知识10.3]
合格境外机构投资者( qualifed foreign institutional investors, QFII) 机制是指外国专业投资机构到境内投资的资格认定制度。作为一种过渡性制度安排，合格境外机构投资者制度是在资本项目尚未完全开放的国家和地区，实现有序、稳妥开放证券市场的特殊通道。包括韩国、中国台湾、印度和巴西等市场的经验表明，在货币未自由兑换时，合格境外机构投资者机制不失为一种通过资本市场稳健引进外资的方式。在该制度下，合格境外机构投资者将被允许把一定额度的外汇资金汇入并兑换为当地货币，通过严格监督管理的专门账户投资当地证券市场，包括股息及买实价差等在内各种资本所得经审核后可转换为外汇汇出，实际上就是对外资有限度地开放本国的证券市场。我国于2002年11月5日发布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》。
(三)股票投资外汇管理
股票投资包括本国居民购买外国经济主体发行的股票和外国居民购买本国经济主体发行的股票。我国严格限制居民投资于境外股票市场.也严格限制非居民投资于国内的A股市场。但允许我国境内机构在境内外发行外币股票，包括在境内发行B股，在中国香港发行H股，在纽约发行N股，在新加坡发行s股。鼓励非居民投资于我国境内机构在海外市场上发行的外币股票。因此，我国对股票投资的管理主要体现在对国内企业海外.上市以及B股的发行与交易等方面。
中国证监会是股票投资的主管机关，国家外汇管理局负责股票投资的汇兑管理。对外币股票的外汇管理内容包括证券公司在指定银行开设B股专用账户的审批、发股企业开立股票专户审批、发股收入调回监督及股票收入结汇审批等。发行股票的企业在境外开立账户用于暂存股票发行收入，应由国家外汇管理局审核批准，在境内开立外汇账户保留发行股票的外汇收入由企业注册地外汇管理局审批。境内企业在境外发行股票应当在外汇资金到位后10天内，将所筹外汇资金全部调入中国境内，存入经国家外汇管理局批准开立的外汇账户。股票收入结汇应经国家外汇管理局逐笔审批。股息收入的兑付由银行在审核其真实性的基础上直接办理。
四、我国资本项目管理的改革和创新
实现人民币资本项目可兑换是我国外汇管理体制改革以至整个经济体制改革的长远目标。近年来，根据经济发展和改革开放的客观需要，外汇管理局在深化外汇管理体制改革，稳步推动资本账户开放方面采取了一系列措施，取得了积极进展。随着对外开放日益扩大、融入世界经济程度不断加深，外汇管理局将加快放松资本管制、不断朝着实现人民币资本项目可兑换的既定目标迈进。
从国际上看，由于金融体系不健全、抗风险能力差等诸多问题，一些发展中国家在资本项目开放过程中发生了一些风险。因此，外汇管理局将依照统筹规划、循序渐进、先易后难，分步推进的原则，根据经济发展阶段的不同需要，加快放开市场主体需求强烈、风险相对较小的项目，对风险较大和无真实贸易投资背景的项目，如跨境证券投资.衍生品交易等,采取试点、规模控制等方式，为扩大开放创造更好的条件。在资本项目可兑换的整体把握上，要与经济发展阶段、市场发育程度、企业承受能力、金融监管水平等相适应。同时，在放松部分管制的同时，需要不断改进和加强审慎性监管，防范国际资本流动的冲击，保证风险可控。
在管理方式上，外汇管理局将结合实际情况，逐步简化业务审批程序、归并重叠管理环节,将部分真实性审核管理内容下放至银行;将原来的逐笔报审方式，逐渐过渡到大额备案、事后抽查的管理方式;将资本项目兑换环节的逐笔审核，逐步调整为大额核准方式，管理重点转为依据外汇供求状况调控购付汇节奏，以缓冲外汇供求压力。
此外，外汇管理局将进一步健 全跨境资本流动统计监控和预警体系。在现有总量数据的基础上，充分利用已有数据资源和市场化的数据采集手段，弥补缺失的数据要素，提升数据采集的频率和质量;以外汇账户改革为契机，归并资本账户的统计信息，形成相对完整的资本项目存量统计监控体系:在已有监测体系的基础上,进一步健全数据挖掘和组合查询功能，强化对外汇供求压力、市场套利机会、短期资本外逃和投机流入风险的监控，逐步形成相对完整、及时，有效的监控体系;通过数据的深度加工和综合利用，定期发布完整的资本项目统计监控情况和相关统计分析报告，提升资本项目脆弱性分析和风险预警能力。