第一节 政府与政策
一、何种政策能够分析
中国处于大范围制度变迁的时代，加上目前的国有经济体制，政府以及各种政策深刻参与经济活动之中，所以中国股市被冠以“政策市”的称号不足为奇。更有甚者，专门有书对此进行了研究，如《战胜政策市——A股套利秘诀十日谈》。书中作者根据自己多年经验，明确认为，中国股市近20年的风风雨雨一再证明，理论上的投资原则和纯粹的技术分析都难以在国内股市获得长期成功，中国股市是政策市、主力市和消息市。政策市的本质，是调控当局能够影响甚至决定市场走势，从多年前的人民日报社论、到2007年的股市“5・30”暴跌、再到2008年政策推动下的大涨，无不印证这一逻辑。
不过书中还认为，如果完全以政策市来看待这个市场的话，又不难发现，政策也绝非能够完全驾驭市场，上涨过程预警而市场往往续涨，下跌之时托市而市场却未必止跌，政策逻辑与市场逻辑之间往往会存在偏差。政策变化不过是市场趋势变化的必要条件但非充分条件。
“政策市”实际上包括两层含义：一是指我国股票市场的运行主要受到国家宏观政策的影响。这是一种关于“政策市”的中性认识，不包含"政策市”好坏或是非的价值判断。二是指政策过多地干预了股票市场运行，导致了股票市场的频繁波动。这是一种关于“政策市”的带有"批判性”价值判断的认识。
我国股票市场是否存在“政策市”呢？这很显然。相对投资者的感觉，有学者用“异常波动点”方法和"事件研究”方法结合来判断中国股票市场是否是政策市。研究结果表明，无论上海股市还是深圳股市，与宏观政策事件对应的异常波动点平均方差都比较大，特别是在股票市场发展初期，这表明，宏观政策引起的股票市场价格波动幅度大。并且无论沪市还是深市，在国家宏观政策颁布前几日，市场就有预期反应，不同程度地出现了累积平均异常收益率的上升（利好政策）或下降（利空政策）。在利空政策颁布后的3个交易日中，累积平均异常收益率急剧下降，并在此后较长时间内延续着下降的趋势；在利好政策颁布后的3个交易日中，累积平均异常收益率急剧上升。
这表明我国股票市场存在着很强的政策敏感性，每一次宏观政策的实施，都会引起股票市场的剧烈波动，对市场造成较大的冲击。中国股票市场是“政策市”的判断至少能得到统计上的验证。
实际上，如果读证券史就可以发现，美国也有政策市，不过，美国“政策市”的含义中，第一种的含义偏多。而中国股票市场作为计划经济向市场经济转轨过程中政府主导的产物，从其产生之日起，就带有浓厚的“政府办市场”色彩，因而不可避免地会体现着较多的政府行为，并且考虑中国具体的特点，两种形式的政策市并存。
比如，对于直接干涉股市的政策市，实际上符合我国政治特征，在我国，政府为了贯彻某种政策意图，经常借助媒体制造舆论，以及颁布临时性政策措施等形成政策导向，引导股票市场沿着其期望的政策目标运行。当股票市场低迷时，政府往往制造“托市”舆论或采取措施，充当“救市主”的角色；当股票市场出现持续上涨时，又往往制造相反的政策舆论或采取相反的政策措施，去有意“打压”市场。
中国证券史充满了这种情况。1993年2月至1994年7月，由于深沪股市持续低迷，1994年7月30日，管理层通过各大媒体发表《中国证监会与国务院有关部门就稳定和发展股市作出决策》的新华社通稿，推出暂停新股发行与上市、严格控制上市公司配股规模、采取措施扩大入市资金范围的"三大救市政策”，结果带来了沪深股市的大涨，并创下股价放开后的涨幅之最。1996年，中国股票市场持续走高。从10月起，证券管理部门连续发布了后来被称为“十二道金牌”的规定，当年12月16日，《人民日报》发表特约评论员文章《正确认识当前股票市场》，根据沪市平均市盈率达44倍，深市达55倍，指出中国股市市盈率过高，存在过度投机，并指出股票市场“暴涨是不正常的和非理性的”，结果带来了沪深股市的暴跌，文章发表后的两天中，两市几乎全面跌停。然而，当1999年5月19日开始，中国股市出现大幅上涨行情时，管理层为配合扩大内需，刺激经济增长的宏观经济政策目标，在6月15日通过《人民日搦发表特约评论员文章''坚定信心，规范发展”，指出股市上涨属于“正常的恢复性上升”，是“理性投资”，不是“过度投机”，结果掀起了一轮股市的井喷行情。可是从市盈率看，1999年6月，上海股市市盈率高达45倍，深圳股市高达48倍。同是暴涨，同是过高的市盈率，为何前次是“不正常的”、“非理性的”，这次却是“正常的”、“理性的”？前次是“过度投机”，这次却是“理性投资”？
直接干预中国股市的政策带有明显的功利化倾向。为了某种政策“目的”或“需要”，为了找到干预市场的“正当”理由，往往又对股票市场运行状况做出带有很强的主观色彩的评价。结果是股票市场是否投机过度“似乎”没有客观的标准，而完全取决于政府的政策意愿。这必然给股票市场造成一种“暗示”，即：股票市场的运行并不决定于市场本身，而决定于政府的政策偏好。
于是，在我国股票市场上，形成了一种特殊的市场与政府之间的"博弈”关系和“依赖”关系。一方面，市场始终保持着对政策的警惕性，揣摩着政策意图，当嗅到政府意欲“打压”市场时，往往就会出现恐慌性抛盘，导致股价暴跌；而当嗅到政策的“鼓励”性暗示时，市场又会形成疯狂的投机，导致股价暴涨。2000年以后的市场尽管好了很多，但是这种事情举不胜举。
另一方面，市场又对政府存在着“政策依赖”，特别是当股票市场出现低迷时，市场就会期待政府“托市”和“救市”，市场低迷持续时间越长，这种政策期待和依赖就越强烈，市场甚至通过各种渠道向政府施加压力，“呼吁”和“催促”政府采取政策措施，拯救市场，而一旦利好政策出台后，市场又演绎出一轮暴涨行情。
这种政策市，问题太多。首先，由于股票市场对宏观政策存在着预期反应，这说明，我国股票市场上存在着大量的"内部人士”，他们拥有提前获取“政策信息”的特殊渠道，在每一次博弈中，靠近政策资源者就会成为暴富者。“政策市”的漏洞还不仅于此。由于游戏规则是不定的，强势的利益主体只需要实现与权力者的嫁接，即可以提前获取游戏规则的漏洞，即使偶尔触犯规则也往往受到保护。“政策市”中一个不朽的主题是题材炒作。而题材炒作，一个是炒作政策（权力层面），一个就是炒作相关信息（上市公司层面）。在这方面，强势利益主体具有得天独厚的优势。
2007年下半年最短命的股市政策是让天津的中国银行代理内地股民试行香港直通车，没多久宣布暂停。但香港恒指却早从2万多点炒到3万多点，然后又暴跌回2万多点。对于资本市场这一个信息至上的市场，一旦强势利益主体的特权地位得以确立，其他投资者很难摆脱被屠宰的命运。“政策市”理论上增加不确定性，提高市场风险溢价。
对于直接干预证券市场的政策，几乎很难进行"经济人”的理性分析，能分析的也就是时刻关注国家主要领导人的讲话和报告，揣摩其中的含义，但是这并不容易，并且揣摩本身就容易犯很多错误。每年的政府工作报告可以带来大量有效信息，因为投资者的假定是政府，特别是中央政府掌握的信息比市场还多。比如，从过去10年的政府工作报告来分析，基本上可以把握股市的大致脉络（表5-1）。
本文主要分析的是第一种政策市，即分析宏观经济政策对证券市场的影响，最经常分析的政策是货币政策和财政政策框架，另外能够分析的政策是产业、区域和社会政策，其他则很难用理性去分析。不过在分析政策之前，需要先了解政府，毕竟政策是政府制定和实施的。
二、政府的角色——政府与市场的关系
对政府的实质的讨论，可以用政府的双重身份、三只手和政府问题本质两难这三组相关的概念来概括。这三组概念，都是用政府与经济的关系，来定义和理解政府的实质。
任何政府都拥有双重的身份。首先，政府和其他所有市场经济中的主体一样，是一个经济人。其次，政府还是一个强制性的机构。
说政府是一个经济人，是因为它占有资源，雇用劳动力，有大量的消费，而且也生产许多的产品，其中既包括像国防、法律体系这样的公共物品，也包括某些私人产品。政府占有资源，为社会提供劳务和产品，需要消费，在这些方面，和普通经济人有很大的相同之处。
作为经济人的政府，和普通经济人的不同之处在于，它的规模非常巨大。在世界上很多国家，政府都是最大的雇主；政府也是很多最重要的资源的最大占有者，比如土地、矿山：它的收入是无人能比的。比如，个人通过多年努力，有了一亿元钱，那他就进入了占总人口百分比很小的亿万富翁的行列，算有钱人了。但是中国政府2009年一年的财政收入，就是66230亿元人民币。这66230亿元财政收入中，将近7749亿元是2009年新增加的。仅增加的数字，就远超过世界首富比尔•盖茨通过几十年努力积累的财富。政府有这么多的资源，这么多的收入，那么当它作为一个消费者时，它的购买力也是个人或其他机构所不能比的。
认识政府作为经济人“大”这一特点，对于理解为什么制约政府如此困难，理解为什么那么多人要通过争夺和获得政府资源而致富，非常重要。
政府的第二重身份是，它是一个强制性机构。政府对强制力，具有垄断地位，也就是说，这个身份，是他人所不能具备的。政府垄断强制力，拥有武力，是为了起两个作用：对内保证合同的执行，对外保证国家安全。政府对内要保证执行的合同，包括私人间的合同和公共合同。私人间合同指个人之间，企业之间或个人与企业之间的交易合同。公共合同即我们通常所说的法律法规，比如，任何人都不能暴力侵犯他人，都不能卖假货，都不能污染环境，等等。
政府的强制力不仅仅能用于保障合同的执行，也能用来表达自己的意志。比如说，税收的实现就是以强制力为基础。个人为了获得收入，必须向别人提供有用的劳务或产品，换取对方的报酬。而政府为了获得收入，却不需要与别人交换，只需使用自己的强制力。虽然政府也为居民提供国防等公共产品，但这些产品与政府收入之间，并没有完全的对等的交换关系，也无需遵守双方自愿的原则。
政府在经济活动中应该或者实际起什么作用？对这个问题，一般来说有三种答案，都可以概括地用“手”来比喻：可概括为无为之手、扶持之手和掠夺之手。
1. 无为之手
政府应该是一只“无为之手”的理论，来自亚当•斯密。他把市场比喻成一只“看不见的手”，认为自由竞争的市场可以导致社会福利的最大化。在市场上，所有个人都是主观为自己，客观为别人、为他人、为社会服务。通过市场交换，经济资源实现最优分配、最优配置，社会福利实现最大化。
亚当•斯密对政府的作用和动机表示极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基本之上，他规定了政府的三个任务：提高分工程度；增加资本数量；改善资本用途。由此，亚当•斯密认为有一只看不见的手在操纵着社会的运行，使得人人为自己的经济活动，最终产生一个大家都获利的社会结果，因此对市场经济的任何干预都是不可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。进而，对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每个人，使之不受其他人侵犯；建设并维持某些公共事业及设施。政府只要能像“守夜人”那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。
亚当•斯密的这一种理论，在实践中被美国人长期奉为经典。1776年英属北美13个殖民地独立。1781〜1787年这13个州组成联邦国会。此时这一松散的州际联盟并没有征税权，部分州只对有些船舶征收吨位税或限制关税。在全部财政收入中，税收比重极低。1787年，美国制定新宪法，规定联邦政府享有独立征税权。关税成为联邦的主要收入来源，此外还征收少量消费税及一些直接税，各州政府主要课征财产税和人头税等。19世纪中后期至20世纪初，联邦政府实行扩大消费税和提高税率的政策，消费税比重急剧上升，关税退居次要地位。至1902年，消费税占联邦税收入总额的比例高达95%。在州一级税收收入中，财产税仍居于主导地位。在这以后很长时间里，政府对经济的干预都非常有限。以税收为例，直至1913年第16次宪法修正案通过以前的一百几十年间，联邦政府甚至无权征收个人所得税。由于收入有限，1803年，杰弗逊总统需要筹集1500万美元，从法国手上购买路易斯安娜（密西西比河以西200多万平方公里的辽阔土地），都感到非常困难。1913年，第16次宪法修正案赋予联邦政府以所得税征收权，美国税制开始向以所得税为主体过渡。这以后，所得税法几经调整和完善，税收收入增加很快，到1982年，在联邦全部税收收入中，个人所得税收入占47.6%，具有所得课税性质的社会保险税收入占32.9%，公司所得税占7.5%，形成上述3种所得税为主体的税制格局。
在美国，大政府是在两次世界大战和罗斯福“新政”期间发展起来的。但至20世纪70年代，大政府的种种弊端以及它所带来的很多问题，都变得非常清楚。所以，1980年里根总统一上台，就着手大刀阔斧地改变这种状况。里根最有名的执政理念，在他的一句名言中得到最充分的体现：政府不是问题的答案，而是问题的根源。
所以，亚当•斯密关于市场是看不见的手，政府应当成为无为之手的理论，并不只是停留在书本上的理论。现实生活中，在美国这样的国家的多数时间里，占主导地位的治国理念是，小政府就是好政府。
2. 扶持之手
国家的第二只手是“扶持之手”。20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转变，即占统治地位100多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义，财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由并激发个人释放其创造性，但他认为市场本身存在缺点，只有扩大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。因此，凯恩斯认为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经济危机的继续存在，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的“量入为出”原则。关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”基础上，论证了政府投资具有“倍数”扩张社会总需求的作用，力主政府负起直接投资之责。由于凯恩斯主义强调财政的作用，人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派”的名称，一直到20世纪70年代。
20世纪70年代西方出现了“滞胀”局面。以米尔顿•弗里德曼为代表的一批经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义的“反革命”。他们首先责难凯恩斯主义造成了20世纪70年代的“滞胀”局面。“财政最重要”的政策主张也受到攻击，代之以“货币最重要”的政策结论。
最新的扶持之手的手段和思想来自福利经济学。福利经济学研究的基本框架是，首先定义社会福利，确定福利最大化的目标，然后讨论市场失败的可能性和由此造成的社会福利损失。他们认为，自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产权利的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联系由此中断，虽然存在市场需求，但却没有市场供给，这时政府应予以介入，提供这种产品，弥补市场的这个局限性。
政府干预的手段可以有如下措施，采取诸如反垄断和消除信息不对称的措施，来帮助增加社会福利。这类讨论所假设的基本前提都是——政府的目标是使社会福利最大化。政府是善意的，是对市场不足的必要补充。政府干预的手段和程度，可以有相当差别。在最低的干预层次上，政府可以通过价格机制，比如通过税收和补贴，来改变企业的成本收益结构，从而改变其行为。税收和补贴、转移支付这些方法，有时也用来作为调节社会收入分配手段。在中等的层次上，政府可以通过行政和法律手段，鼓励、禁止和规范产业和企业的行为。在最高层次上，政府可以拥有并直接管理和操作企业，将企业资源直接用于实现政府的就业、居民收入和其他经济或非经济目标。
无论是扶持之手的财政学派，货币学派还是公共福利学派，最终都导致政府介入之后，公共财政支出不断膨胀。19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳就提出，随着经济的发展，公共和国家活动将不断增加，被称为"瓦格纳定律”。这一定律最初仅是归纳的结果，后来被许多国家的经验所证实。在第二次世界大战之后，到20世纪90年代初，大多数国家的政府规模达到了最大，即该国政府支出占GDP的比重达到了最大值。此后，在各国家，这一数值基本上围绕某个值变动而没有进一步越升越高，也就是说政府规模并没有无限制地扩大。
在许多国家，政府规模表现出了不断扩大的趋势，特别是第二次世界大战之后。这不仅表现为政府支出规模的绝对增大，而且表现为政府支出占GDP的比重不断提高。有研究表明，在14个工业化国家中，政府支出占GDP的比重，在第一次世界大战之前的平均值为8%〜9%；在第一次世界大战结束到1920年，这一平均值上升到了15.4%；1937年，又提高到18.3%；在第二次世界大战之后的和平时期，这些国家的平均支出规模显著增长，从1960年占GDP的28.5%到1980年占GDP的43.3%，再提高到1994年占GDP的49%（表5-2）。
在美国，1929年的时候，美国联邦、州和地方开支之和占GDP的比重仅为10%，1949年的时候升为23%，1985年的时候这一数字高达34.8%，再到1992年则高达38.5%的最高值，此后政府支出占GDP的比重虽有下降，但最低也在34%以上。
0ECD国家的情形也是如此。比如，瑞典和荷兰在1985年政府支出超过了GDP的60%，其他国家最低也在30%以上。表5-3列出了主要OECD国家1960〜2004年的一般政府支出和收入占GDP的比重。
从上面的数据可以看出，OECD国家在从1960〜1995年之间政府支出和收入占GDP的比重有较大幅度的提高，但在1995〜2004年之间，政府支出和收入占GDP的比重变化不大，有的略有上升，有的略有下降。在大多数国家，1995年的时候，政府支出和收入占GDP的比重最高。
综合美国和部分OECD国家政府规模变化的趋势，可以看出：在20世纪90年代之前，各国家的政府支出占GDP的比重不断上升，此后一直在振荡，有些国家的政府支出占GDP的比重略有下降。那么，政府支出占GDP比重不断上升的根源是什么？
除了有学者认为的官僚体制冗余和利益集团把持等解释外，一个主要原因是公共产品需求的收入弹性＞1。随着家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的开支比例越来越小，而用于非生活必需品等“精神需要”的开支比例将越来越大。当个人收入越过一定水平时，越是非必需品就变得越来越重要，人们就需要越来越多的政府服务。这时，医疗保健、文体设施、交通运输、社会保险、公共安全等优效型公共产品就开始日益“侵蚀”和"挤占”消费结构中的私人产品的相对份额。公共产品的社会需求的不断提高，成了推动公共支出不断膨胀的原始动力。
另外一个原因是乘数效应。公共资本存量与私人资本存量之间有一种密切的内在函数关系。战后以来，西方国家对公共基础投资的每一次胀或缩无不刺激着或影响着私人投资趋势的波动，从而对宏观经济的总量运行发生着巨大作用。
像公路、街道、机场、排水和供水等基础设施的政府投资，是与私人投资相互补充的，不注意国家基础设施的数量和质量，将严重阻碍整个经济的运行。美国战后以来前20年经济增长之所以能够达到10%以上，是因为政府扩大了对基础设施的投资，后20年经济增长率之所以持续下降，其主要原因在于公共设施的投资净额几乎处于停滞状态。
政府支出占GDP的比重上升到一定的高度后基本不再上升，这是否意味着政府支出有最高上限呢？为什么有的国家政府规模大，有的国家政府规模小？
研究表明，政府规模并非越大越好，但也并非越小越好。经济发达国家都采用了市场经济体制，但采用市场经济体制的国家并非都繁荣。奥尔森等人曾经研究了许多国家政府支出占GDP的比重和经济增长率之间的相关关系，结果发现，政府支出占GDP比重最低的国家，不是世界上经济增长速度最快的国家，反而是世界上最贫穷的国家。这些国家虽然试图建立起能良好界定并充分保护产权的政府，但政府支出的规模根本不足以实现这个目标。
个人财产不能以任何形式被征用的另一层含义是政府也不能够随意侵犯个人产权，这就决定了政府的规模不可能无限扩大。政府可以征收适当的税收，但税率不能过高。“拉弗曲线”说明如果税率过高，就可能导致税基下降，进而导致税率提高但税收总额未必提高的情形。宏观经济学中的“挤出效应”也可以解释政府规模并非越大越好。
3. 掠夺之手
近些年来越来越多的学者们在研究中注意到，政府在经济中发挥作用，并非总是出于善意的——为了增加社会福利。所谓公共财政从其结果而言必定不是公共的，政府天然是不同利益集团博弈的场所。政府也有自身利益，并会使用强制力来实现自身利益。政府这样做时，它就成为掠夺之手。
这方面的研究，最有名的代表人物应是曼库尔•奥尔森。他指出，在人类社会，总有一些人会想，去生产财富不如去掠夺财富来得容易。而要掠夺财富就要有武力。武力和掠夺获得财富的人有两种：掠夺地域是稳定的，或者是不稳定的，奥尔森称之为坐寇和流寇。流寇抢完就走，所以他对完全摧毁一地的经济在所不惜。而坐寇则要考虑到，今天抢光了，明天就没有了，不能杀鸡取卵。奥尔森把政府视为一个坐寇。比如过去的皇帝，他要归要，但一般还是会提供许多公共产品，维持和增加自身的长远收益。对社会来说，胜者为王的坐寇比败者为寇的流寇要好。所以在流寇横行的地方，人们宁愿欢迎坐寇出来战胜流寇。
另外一个讨论掠夺之手的主要人物，是安德烈•施莱弗。施莱弗强调，不能天真地假设政府的目标是使社会福利最大化。掌握国家机器的人，都有自己的目标，有自身利益。要理解政府的种种行为，一定要理解掌握国家机器的人的自身利益和利己行为。施莱弗等研究了英国王位继承的历史后发现，实际上国家统治者的利益经常并不长远。这里有王位继承中的斗争和不确定性的问题，也有统治者个人当前对高消费需求的问题。统治者当前和短期利益的需要，经常会驱使他们去过度掠夺。这种现象，在中国和其他国家历史上都层出不穷。在中国历史上，新王朝的开国之君对旧王朝的亡国之君横征暴敛、掠夺无度所产生的后果常常体会更加深刻，他们因此会强调节俭，也以此教育自己的子孙。但子孙往往不可避免地又成为过度掠夺之手，导致王朝的覆灭（中国的案例参见“血酬定律”），
奥地利学派，比如学者罗斯巴德，也赞同掠夺之手的看法，坚持回到无为之手。他的逻辑是：民众倾向于认为政府的专家是神圣的，是无私的圣诞老人的组织，这是令人称奇的。政客不是因为才干，也不是施予关爱，而是为了动用暴力，通过煽动性言论赚取选票维护其统治利益。政府干预的支持者会陷入一个致命的自相矛盾，既然市场和个人没有办法和能力管理好自己，然后他们又假定，同样是这些个人却有能力投票选举出专家。而这些专家更不值得信任，一方面政府工作人员缺乏提高效率的激励，另外，政府工作人员发展出来的技能，不会是经济性才能，而是政治才能一一如何逢迎好上级，如何煽动选民，如何最有效地运用权力。这些技能与市场才能有巨大的不同，因而能够爬到政府高层的人显然不会是那些能够在市场上获得成功的人。因此他们的决策只会干扰市场效率，只会使事情更复杂。
在奥地利学派，政府被犀利的定义为一个为了满足需求依靠强行占有而采取政治手段的组织。政府任何措施都是不良干预，这种干预有三种类型：第一种是，政府可能命令一个个体去做或不得做特定的事情，这个行为只直接涉及这一个体的人身和财产，这是一元干预，比如政府向所有个人下达法令：第二种是，政府强制该个体与政府进行一项强制性交换，这是二元干预，比如征税、政府开支；第三种是，政府可以强迫或者禁止一些个体对象之间的交换，这是三元干预，比如价格管制、生产管制、特许权、国家征用权、执照、质量与安全标准等。
从现实和客观地来看，多数时候，政府都同时扮演了三只手的角色。有时候，在某些领域，市场自己运行良好，不需要政府过多介入，政府也甘当无为之手，没有过多介入。也有很多时候，政府采取了措施，促进了社会效益和社会福利的提高，起到扶持之手的作用。然而最后，历史和现实生活中，也不乏政府过分掠夺的例子。比如，虽然按理说“坐寇”不应该掠夺太过，但我们很容易可以找到大量的例子，说明"坐寇”经常也会掠夺太过。
政府在市场运作良好时充当无为之手，在市场失败时充当帮助扶持之手，都有利于社会财富总量的增加，不会引起太大的争论和社会矛盾。但当政府成为掠夺之手时，对社会和经济来说是破坏性的，有时甚至是灾难性的。
对于中国政府来说，不仅具有上述三只手特征，另外，由于历史因素，政府还具有“闲不住的手”的特征。因此，有投资者认为，中国股市太难做：你要对付上市公司圈钱作假，你要对付机构和庄家陷阱设套，你要琢磨商业周期，这些关卡通过了，你还得应付政府这只奇怪的闲不住的手。如果按牌理出牌，也就罢了，但它是匪夷所思，还美其名曰一一出其不意。
从三只手来看，政府具有本质上的两难性。如果政府仅仅是无为之手，它越小越好。如果政府仅仅是扶持之手，它越强大越好。如果政府仅仅是掠夺之手，对它的限制越多越好。但政府同时有多只手，该如何设计国家制度、发挥政府在经济生活中的作用，就陷入一种两难的局面。
关于政府作用的“本质两难”，政治学家巴里•温加斯特这样表述：政府需要足够强大，才能具有足够的强制力，去做它该做的事，即执行合同；但政府又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。经济学家施莱弗把政府需要足够强大、但又不能过分强大的思想，表述为政府问题上的本质交换关系。
在发挥政府作为合同的强制执行者作用的同时，防止政府成为掠夺之手，解决政府问题的本质两难的方法，可分为现代国家制度和传统方法两类。现代国家制度注重在国家制度内部找到制衡，其基本手段是法治、民主和分权。对经济发展和经济繁荣来说，法治是最重要的，但现代国家制度作为一个整体，实现内部制衡，法治、民主与分权，三者缺一不可。而传统方法也很多，总体来说，多是使用各种外部力量，来限制一个内部缺少制衡机制的国家机器，包括国家之间的竞争、国家武力的分散、行会的力量、信息和信用等等。不过，这些传统的制衡手段，都有很大的局限性和副作用。像欧洲国家之间的竞争，虽然遏制了君主的过分掠夺，但它也导致了国家之间的诸多战争，而战争的破坏力是十分巨大的。中央和地方的武力平衡，也有很大的代价。它导致了市场的分割，不利于形成有足够规模的统一市场。
本质两难在传统的和国有经济占主导的国家显得尤为突出。国有经济占主导地位，有一定优势，比如可以集中力量办大事。但也存在很多问题：
（1）权力寻租。寻租是所有国家官僚机器都共同具有的特点。寻租是在两个层次上进行的，一个是机构的寻租，一个是机构中个人的寻租。国家之间的区别只在于，官僚机器有大有小，相应的，寻租的机会和数量也就有多有少。不难想象，政府管的事情越多，它的官僚机器就越庞大。国有制为主体的国家，官僚机构都十分庞大，寻租活动也随之膨胀。
（2）对代理人的监督。所有者和管理者分离的所有企业，无论在哪个国家，公有还是私有，都普遍存在代理人的问题。但在国有企业，也就是政府控制的企业中，这个问题要比非国有企业中更加严重。之所以如此，是因为在国有制下，政府与企业的关系更加密切，软预算约束问题因而更加突出。密切的政企关系和软预算约束，破坏了对管理人员的市场监督，使得监督的效果，受到很大的限制。
（3）对经理人的保护。与对代理人和监督问题相对应的，是对经理人利益的保护问题。优秀的经理人，是经济中非常稀缺的资源，对一个企业的成功，往往具有无可替代的重要性。因此，如何保护经理人的利益，调动他们的积极性，是现代企业制度设计中，与如何设计监管机制同样重要的问题。作为理性人，国企经理人在缺乏安全感时，他们的注意力，就不会放在提高企业效益，而是放在采取措施，来保护自身利益。
首先，经理人会把和上级领导的关系，看得比企业的经营效益更重要，因为他的前途不是取决于效益，而是取决于关系。其次，因为企业已经办好了，经理人的价值就过时了；油水大了，来争夺这个位置的人就多了。这样现有的管理人员就会有危险。所以，除了要和上级领导搞好关系外，经理人保护自己的另一个重要措施，就是不把企业办得太好，而是要尽量把企业办得大、乱、虚、杂，让企业内部关系，包括债务关系，变得错综复杂。这样，政府一般就不会轻易去动这个企业的高层管理人员了。因为一动，企业有可能会办垮，随之而来产生的就业问题、偿还银行贷款的问题、地方形象受影响的问题，都会使政府非常头痛。做成这么一个局面，经理人的利益就得到最好的保护了。最后，企业做好之时，就是个人下台或退休，过清贫生活之日。这一前景，也使经理人更加容易产生干好不如多捞的想法，有权不用，过期作废，为了保护自身利益，能捞时要尽量捞。经理人这些保护自身利益的措施，都有损企业长期和短期利益。经理人要采取措施保护自身利益，这是所有企业中的共同现象。当存在特别强大的大股东，经理人利益特别没有保障时，这一问题就变得更加严重和突出。
（4）行为扭曲。政府控制大量资源时，社会成员一定存在强烈的争夺政府资源（包括获得土地、资金、政策和国企的业务合同等等）的动机和行为，而这种行为往往是扭曲的，从而有损效益的，这就是行为扭曲。比如，按照效益的原则，一个企业应该有一个适当的发展速度。但如果按照这个速度去发展，该企业却进入不到几强或龙头企业的行列，从而无法获得政府的特殊支持——如无偿或者低价土地、优惠利率贷款、一些保护性政策等等。在这种情况下，企业宁可在效益方面受些损失，也要超速增长，赶快做大，成为龙头企业，得到政府资源的支持，这样下一步的发展就容易了。在这种动机的驱使下，一大批高速增长却效益低下的企业也就与时俱进，应运而生了。有时政府出于好意要做的事情，也会导致人们行为的扭曲，做出有损效益的事情。政府掌握的资源，会导致争夺这些资源的行为和效益的损失，这也是世界各国的共同现象。在19世纪的美国，政府为了鼓励铁路的发展，将铁路两侧的土地无偿赠与铁路投资人。结果，为了获得土地，很多人盲目投资，甚至出现两个城市之间存在多条铁路并存，分别属于不同公司的现象，造成巨大浪费。国家之间的差别，在于扭曲的程度。不难理解，这种扭曲的程度，是和政府掌握多少资源成正比的。政府掌握的资源不多，人们就不会多费心机和投入，去争取政府资源。政府掌握的资源特别巨大，人们就会不遗余力，去争夺政府资源。行为扭曲造成的社会资源的浪费和损失，和政府掌握的资源多少是成正比的。
（5）政府目标错位。实际上，政府还有很多非经济的目标。国家之间的不同之处只在于，政府有多少手段可以实现其非经济目标。在一个以私有经济为主体的经济体中，政府的举动如果需要私人掏腰包，那就不容易得到支持。比如，要老板付工资、员工在工作时间搞政治学习，这样的事私人企业是不愿意干的。而在以公有制为主体、政府直接控制了大量资源的经济中，国企的管理者通常会很高兴、很乐意、很积极地拿出不属于自己的资源，去满足政府的非经济目标。这样做，他们牺牲的是企业利益，换来的是个人的光明前途。这大概就是国有企业为主时，各种政治运动都很容易搞得轰轰烈烈的主要经济原因。大家很容易将企业效益不佳与国企存在代理人问题，政府无法更有效的监管管理者联系起来。而这里我们看到的，不是管不住，而是国企管理者的行为，太容易与国家保持一致，太愿意去迎合政府的各种政策需要了。这可以算是公有制的一种政治代价。
政府在经济生活中，具有双重身份。它既是具有消费和生产功能的经济人，也是经济规则的制定者和强制执行者。不同政府对经济的介入力度和政策也不一样。了解了政府的基本概念，对于认识投资，把握机会和防范风险有很大作用。
三、经济政策的操作次序
经济政策是指政府为实现一定的政治和经济任务，或为指导和调节经济活动，所规定的在经济生活上的行动准则和措施。一般来说，经济政策的制定和实施会保持一段时间的连续性，这是判断政策趋势的重要立足点。各种经济政策在具体实现手段上可以是各不相同的。例如财政政策主要是通过运用政府开支与税收等工具来干预经济的运行，而货币政策则主要运用公开市场业务、调整再贴现率和存款准备金比率等三大工具来实现政策目标。
经济政策分析的首要步骤是了解政府在各经济政策中出牌的次序，然后才是各种经济政策的功能特性，即，对各种经济政策的目标、政策手段、政策工具、种类等等有全面认识。这样投资者才能知道在何种经济形势下应采取何种政策措施，以及对证券市场有何种影响。
政府主要是通过财政来贯彻其政策意图和实现其特定利益，正常的政府具有财政最大化的意图。因此即使实行“宽松”的财政政策，也会有很多水分。比如，2009年下半年，我们调研发现很多企业觉得2009年税务局上门越来越频繁，让我们觉得有必要重新研究“财政政策”。毕竟，财政政策一方面是财政支出政策，另一方面是财政收入政策。在经典的经济学理论里，理想的财政政策应该是逆周期的，在经济衰退的时候，政府应该主动扩大支出（或者同时降税等政策），从而产生较大的财政赤字；在经济景气时尽量节余，以便在整个经济周期上追求财政收支平衡，而在单个年份财政盈余却可能有很大的波动。
但是中国政府的财政政策在很大程度上似乎却是在尽量回避产生大的财政赤字，即便是在上一次经济陷入严重困难需要实施"积极财政政策”的1998〜2000年，产生的预算赤字以国际标准来看都是极小的。截止2009年9月，2009年全国财政已经实现了7284亿元的盈余，如果政府有盈余的话，产生支出就是积极的财政政策，但是如果为了避免扩大赤字通过各种手段增加收入，可能会挤占了非政府部门的支出（图5-1〜图5-3）。
同时政府是风险厌恶型的，具有风险最小化特征。比如官员的行为指南经常是“不求有功，但求无过”，只有在遇到经济特别是财政危机的时候，才愿意冒风险，愿意变革。
因此，能用短期政策操作获得极大效用的时候，政府一定不会采取长期制度建设，即使在短期政策操作上，政府采取的也是即期收益最大化和支出最小化。并且其支出的轻重缓急来源于社会不同利益集团的压力、受众对公共收益的敏感度以及其争取利益的能力。政府的财政是一种权利的分配，不同的利益集团的谈判能力不同，因此政府没有办法做到中立（比如2009年的宽松财政政策并不是所有人同等得利）。特别是在威权体系中，大多数人需要的社会支出一定是不足的，比如中国在教育支出和医疗支出上就是各国里最低的，可是在这方面的''话语强调”却很高。根据他国经验，这些社会开支要提高只能在社会运动的推动下才能进行（图5-4，图5-5）。
在经济平稳的时候，影响经济的政策就比较少；在经济过热的时候，干预性政策就比较多；在经济遇冷的时候，政府首先采取的是货币政策，然后是财政政策，接下来是产业和区域政策，最后才是制度性变革。
对于政策的分析，比较简单，把握两点，第一点是目前的政策是否出现了根本性转变，第二点是这些政策只有影响了经济增长、通货膨胀和流动性才会对证券市场产生实质性影响。
不同的政策对民众权利的影响是不同的，由此引起的政府收支的成本和收益也是不同的。这对政策的出牌会有影响。根据瓦格纳法则，政府支出是刚性的，需要分析的仅是政府支出的方向阶段性的变化，政府的收入分析则至关重要。也就是，政策的出发点要分析政府的财力，没有财力就没有积极一说，财力透支，就会出现危机（图5-6〜图5-8）。
比如，铸币税，也就是货币政策往往是首先被采用的。中央银行不是银行业发展的自然产物，而是外部力量强加和政府偏好的结果。在不兑现货币制度下，中央银行扩张高能货币存量是财政收入的直接途径，因此根据财政专家卢麟元（他的博客值得关注）的观点，货币政策仅是财政政策的金融表达而已。政府通过发货币来进行政策操作是普遍的做法，对民众资产的福利损失要比税收要小，因为会产生一个货币幻觉。只有当货币幻觉逐渐消失，并转化成通货膨胀或者货币大幅贬值的情况下，货币政策才会被替代。
发国债进行的财政政策也是一个选择，国债是延期的税收，不过在宏观经济学中将债务看作是一笔财富（图5-9）。地方政府在国内不能发债，未来估计也很难被允许，因为这会动摇中央集权统治。而国债的投入往往都是大项目，很少被用于国计民生，这也是政府的本质决定的。如果发国债超过安全边界，则该类财政政策也会被替代。比如，如果当年财政预算支出大于预算收入，通常会把预算赤字占GDP的比重作为衡量财政风险度大小的指标。比如，2009年预算赤字9500亿，就是按照其占当年名义GDP比例3%来确定的，而3%就是所谓的国际通行安全警戒线，说明我国财政政策的宽松度已经用到极致。
税收政策。由于税收具有强制性、无偿性和固定性的特征，它的修改成本相比其他收入来源来讲最高，对社会民众福利影响最大。因此增加即期税收不会是政府首选的工具，应该算是三选工具，某些税收只能以宏观调控的名义进行。比如物业税或者房产税，资源税等。对于收费政策来说，规费的收取规模往往与政府的级别成相反的关系，读潜规则和血酬定律你就会深有体会。所以，规费的收取占比会越来越低。
在政府的收益表不能扩张的情况下，政府如果需要解决财力问题，则需要检查自己的资产负债表。权益资本是否足够大也是衡量政府财政能力的一个重要指标。我国政府的资产负债表是怎样呢？政府掌控的国有资产，应该包括经营性资产、行政性资产和资源性资产三类。根据财政部提供的数据，到2007年末，不包括金融机构的国有及国有控股企业总资产为34.7万亿，2007年末总资产扣除负债和少数股东权益后，国有股东的权益为11.2万亿，如果按国际证券市场上平均1.5倍的市净率来估算，这些国有资产大概值16.8万亿。如果加上2008年末已上市金融企业中的国有股权市值（约为4.45万亿），我国经营性国有资产中属于国有股东的资产价值大约为21.25万亿元。至于行政性资产，由于它的公益性，一般是难以进行转让，难以成为政府财政收入的一大来源。相反，由于到2006年末事业单位还有2.06万亿的负债，实际上构成了政府（主要是地方政府）的隐形负债。这已成为有些地方政府的一大负担，影响其财力。
资源性资产是政府最大的一块资产，因为我国的土地、江河、森林、矿产等资源完全是国有的，而且，就土地而言，在过去10多年中土地批租或拍卖收入已成为地方政府预算外收入的主要来源，成为拉动地方经济发展的一大法宝。随着目前土地拍卖价格的回落，地方政府的财政能力会有所削弱（表5-4）。
因此，政府调整其资产负债表无非是：甩掉包袱，以资源性资产为抵押的特别国债，出让专营权或者垄断权等。这涉及产权改变，短期收益最大化的政府在很大程度上倾向于自身掌握着专营权，那是可以直接控制财源。出现财务危机，产权改革才会被用来解决财政压力，这种变革对于缓解财政压力可能中期产生效果。但是对于经济振兴的作用时滞可能会比较长，比如“国九条”，“新非公三十六条”等。