美联储为何要监管银行？——最后贷款人职责需要
虽然在学术界，美联储等中央银行在金融危机中担任最后贷款人的必要性已经基本成为共识，但公众中仍然有人持怀疑态度。下面我们将针对几种对美联储最后贷款人职能的常见误解进行解释。信奉金本位的人声称，金融危机是美联储发行货币不受约束造成的，因此恢复金本位就能避免金融危机，就不需要美联储充当最后贷款人了。这种说法和事实显然不符。美国直到1933年大萧条时才放弃金本位。在这之前，不仅存在银行挤兑造成的金融危机，而且非常频繁。比如美国1907年和1914年的银行挤兑危机都是在金本位制度下发生的。银行挤兑是存款人的恐慌造成的，如果美联储等中央银行能担任银行的最后贷款人，就能消除储户对银行破产的恐慌，防止挤兑。美联储充当最后贷款人所需要的资金量，取决于市场上的挤兑程度。如果中央银行希望稳定市场信心，结束挤兑，就必须让储户相信自己有足够的资金应对。但在金本位制度下，货币供应量受市场上黄金的流通量制约，也限制了央行作为最后贷款人的职能。因此金本位制度下更容易发生挤兑造成的金融危机。
相反，在纸币制度下，美联储等央行的造币权是无限的。纸币制度为美联储充当最后贷款人提供了充足火力。我在上一节中强调过，央行的无限造币权在维护金融市场稳定方面有强大优势。关键是设计一个能约束这种无限造币权的制度，不能让央行成为政府的提款机，随心所欲印发货币。目前美联储和世界其他主要央行采取的以通货膨胀为锚的货币发行模式和强调央行独立于政府正是为了约束央行的元限造币权。
另外一些人建议，可以采用全额准备金银行制度来解决挤兑问题，这样也可以不需要中央银行担任最后贷款人。什么是全额准备金银行制度呢？这种制度和前面介绍的第一种金融媒介方式类似。这种制度下，银行只能撮合具有同样存贷款期限的存款人和贷款人。比如小明有100元想存一年，而小丽正好需要借100元用一年，银行把小明的钱借给小丽。而且全额准备金制度规定，存款人（小明）在存款到期前，不能以任何理由提前取款。这样就避免了存款人挤兑银行的情况发生。但这种安排的缺点也显而易见。首先，这种银行模式限制了市场上融资的可能性：银行无法把短期存款整合后贷款给需要长期资金的企业和个人。同时，由于不允许存款人提前取款，很多贷款市场将不复存在。试想一下，如果在任何情况下都不能提前取款，多少人愿意把资金一次性存10年甚至更长时间？所以这种制度下，房贷等这些长期贷款将消失或者利率会非常高。因此全额准备金制度属于“捡了芝麻，丢了西瓜”的做法，类似于因为会有车祸就要求大家放弃开车。目前西方主流经济学界并不认同这种建议，评价它是“把孩子和洗澡水一起泼了”。这种建议也不可能被商业界所接受。
长期实践证明，美联储等央行作为最后贷款人是应对金融危机的不二选择。但也有人从另外一个角度质疑美联储最后贷款人的作用。尽管有大萧条等先例，仍然有人不相信金融危机对经济的破坏性。这些人认为金融市场价格起伏的后果类似赌博，有人亏钱就有人赚钱。因此金融危机只是把财富从一部分人手里转移到另外一部分人手里，不会对实体经济造成太大破坏。持这种观点的人反对美联储在金融危机中向金融市场注资，他们认为金融危机的后果根本没有美联储宣传的那么严重，美联储救市只是为补贴华尔街的富人找个借口。
持这种观点的人只看到了金融危机的表象，并没有理解它真正的危害。金融危机不仅会造成金融资产价格暴跌，更重要的是它会引起真正的经济损失。正常情况下，金融机构的对外贷款往往属于长期投资。这些投资如果被要求短期内偿还，极有可能造成企业破产。比如你从银行贷款5年准备开餐馆。如果给你5年时间，你完全可以凭着自己的商业头脑和辛勤的劳动偿还所有银行贷款。但你前期投资刚刚完成，银行突然说资金短缺，要明天还钱。即使你把餐馆目前的资产全部变现，也一定会亏得一塌糊涂。而且这种亏损不仅仅是你个人的亏损，整个经济都会蒙受损失。
我举两种情况。第一种情况：你开公司时买了辆汽车，但现在为了还银行贷款必须处理掉它。由于你急于获得现金，汽车卖价过低造成了损失。虽然卖车造成你个人的损失，但对整体经济而言，并没有损失，因为买汽车的人其实是赚了。你们两人的损失和收益相互抵消，因此整个经济中并没有产生损失。
第二种情况：把各种资源配置在一起进行生产是非常复杂的过程，需要动用大量人力和资源。比如你为了找到最好的厨师，需要打广告、进行面试，需要找人设计菜单，确定进货来源，采购饭店里的各种设备。这种把人力和其他资源组合起来的过程也是一种投资，都属于企业的无形资产。一旦公司因为资金短缺而倒闭，这些无形投资也会随之消失。这些都是实实在在的经济损失。
此外，金融危机过后，由于市场上需求不足，劳动力和生产资本闲置也会造成大量经济损失。比如学生花费了几年时间和钱财接受教育，但毕业后遇到金融危机找不到和自己专业相关的工作，这就造成了劳动力资源的浪费。比如美国国家经济研究局的一篇工作论文发现，一些在经济衰退期毕业的大学生由于找不到合适工作，不得不选择工资和职位较低的工作。他们毕业后的工资会比经济正常时期毕业的人少9%，而且这种收入差距会存在长达10年。
金融危机时，由于生产设备闲置造成的浪费也非常严重。公司投资购买了设备，经济不景气时订单不足，这些设备只能开半天歇半天，也会造成设备利用率低下的浪费。尤其是房地产危机过后，大量新建房地产被闲置，一些没有完工的项目成为烂尾楼，更加浪费。2008年美国房地产市场泡沫破灭后，有房地产公司在纽约州开发的大片住宅别墅长期卖不出去。如果别墅区长时间无人居住，当地供水系统里水循环的速度就会降低，导致供水系统里细菌滋生。由于美国的自来水可以直接饮用，不需要加热烧开，供水系统里的细菌超标会造成严重的卫生问题。最后开发商没有办法，决定把这些地产送给当地市政府。市政府也资把新建的别墅全部夷为平地，修成了公共绿地。这些都造成了经济资源的大量浪费。
上面这些例子都是实际的经济资源损失，因此金融危机并非仅仅造成价格变动后的账面损失。现代社会中，金融市场渗透到了经济中的每一个角落。若金融市场崩溃，所有经济部门都将面临上面提到的那些实际损失。而且金融危机过后，由于多种原因，经济复苏会非常缓慢。首先，金融危机后资产价格下跌，家庭和企业资产价值缩水。如果家庭消费和企业投资的资金来自资产抵押贷款，资产缩水后家庭和企业可贷资金减少，引起消费和投资不足。其次，金融危机破坏了金融市场上的债权和债务关系，被破坏的这些关系需要时间慢慢清理。在这个过程中，市场上会比平时存在更多风险，阻碍正常的借贷活动。比如2008年金融危机后，贷款人的违约风险增大，迫使金融机构对投放新贷款更加谨慎，妨碍了家庭消费和企业投资增长。最后，家庭消费信心和金融市场信心在金融危机后都会受到重创，需要慢慢恢复。因此历史上金融危机过后的经济复苏要比其他经济衰退后的复苏慢很多，而且经济复苏强度也明显弱很多。经济复苏乏力造成劳动力和生产资本闲置，社会资源浪费。
美联储等中央银行作为最后贷款人可以帮助稳定金融市场，降低金融危机爆发的频率和强度，减少上面提到的那些实际经济损失。但金融危机时美联储作为最后贷款人出面救市存在一个严重问题:道德风险（Moral Hazard）。所谓道德风险是指，金融机构知道一旦出了问题美联储会救市，平时就会放松对风险的控制，甚至为了谋求短期暴利故意进行高风险投资。这种行为会增加发生金融危机的可能性。
道德风险确实是央行作为最后贷款人所面临的一个实际问题，需要认真对待，但不应该将这一问题无限放大。比如主张极端市场自由主义的人声称，中央银行担任最后贷款人带来的道德风险是各种金融危机的根源。这种观点认为，由于美联储担任最后贷款人，金融机构才毫无顾忌地进行高风险投资，引发金融泡沫，最后造成了2008年的金融危机。这些人主张美联储不要干预市场，让投机者遭受应有惩罚。这样市场就会学会自律，金融危机就不会爆发得那么频繁，甚至完全消失。如果稍微了解下美国银行业的发展历史，就会发现这种观点并非事实。前面介绍过，成立美联储是放任自流的金融市场这条路走不通后的选择。所以如果没有美联储，金融市场会运行得更好的观点缺乏事实依据。
美联储作为最后贷款人确实面临道德风险，因此平时必须对金融机构进行监管，控制金融机构的投资风险。目前美联储和其他几个政府机构共同监管美国金融业。比如和美联储一起负责金融市场监管的财政部的货币管理办公室和联邦存款保险公司。财政部的货币管理办公室负责注册成立全国性商业银行。这些银行虽然是美联储的会员银行，但主要受货币管理办公室的监管。在美国各个州政府注册成立的州内银行如果选择成为美联储的会员银行，就得接受美联储的监管。如果它们不愿意成为美联储会员，则接受联邦存款保险公司的监管。除了接受美联储或联邦存款保险公司监管，所有州内银行同时还得接受自己所在州的州政府的监管。另外，美联储还负责监管国外银行在美国的分支机构。
美国国内的传统商业银行往往是某个金融公司的子公司。这些对银行进行控股的金融公司被称为银行控股公司（Bank Holding Company）。银行控股公司在美联储注册并接受美联储的监管。目前金融市场上最主要的一些金融机构，比如高盛、摩根大通、摩根士丹利、美国富国银行（Wells Fargo）都是银行控股公司，接受美联储监管。但2008年前，包括高盛、摩根士丹利和已经倒闭的雷曼兄弟等最初并没有注册成银行控股公司，不属于美联储的监管范围。
美联储对金融机构的监管包括两项内容。第一项，美联储会定期检查这些机构的风险管理系统、公司财务状况，以及日常运作是否遵循现有的法律和规定。在对银行进行检查时，美联储使用一套被称作CAMELS的评级系统。CAMELS的每一个字母代表一项评级标准。C代表资本充足率（Capital Adequacy），A代表资产质量（Capital Quality），M代表管理水平（Management and Administration），E代表公司收入（Earnings），L代表资金流动性（Liquidity），S代表对市场风险的敏感程度（Sensitivity to Market Risk）。每一项评级标准都有一套完整的评分体系。美联储派出银行督查员根据这些标准对银行的基本情况进行评价。
在检查银行控股公司时，除了考虑公司控股的银行CAMELS得分情况，美联储还采用另外一套系统来考查银行控股公司的风险控制、财务状况以及总公司和下属银行之间的风险关系等。如果美联储发现被监管的金融机构存在问题，会通过书面形式通知这些机构的管理层和董事会，要求限期改进。多数问题都可以通过这种渠道迅速解决。如果有必要，美联储有权罢免违规机构的高层管理人员甚至董事会董事，以确保问题被妥善解决。美联储甚至有权对违规机构进行罚款或者永久性禁止某些高层管理人员从事金融行业工作。
美联储监管工作的第二项主要内容是，对金融机构的日常运作和公司间的兼并制定规章。也就是说，美联储除了可以监督金融机构是否遵守现有法律外，还可以根据市场需要，在不违背现有法律的前提下制定新的规章和指导性意见。多数情况下，美联储制定的这些规章和指导性意见是为了配合实施国会最新通过的一些法律，比如金融危机过后刚刚通过的加强银行监管的《多德-弗兰克法案》。
根据美国的《银行控股公司法》和《银行兼并法》等一系列法律，美联储有权监管银行间的兼并。这些监管活动是为了保证银行业有一个合理的组织结构。另外，美联储对银行的监管内容还包括保护消费者的权益。自20世纪60年代以来，美国通过的一系列的法律都包含了保护消费者在金融市场上的权益的条款。比如1968年的《公平住房法案》（Fair Housing Act）要求银行发放住房贷款时不能对贷款人带有歧视，不能根据不同种族、性别、身体残疾等因素区别对待。《联邦诚信贷款法案》（Federal Truth in Lending Act）规定银行向消费者贷款时，必须提供足够的信息帮助消费者理解贷款的成本和贷款合同中的各项条款等。另外，该法案规定银行在向个人发放信用卡时，必须经过其亲自同意，否则将属于违法行为。以前中国国内一些银行为了完成内部任务，在当事人毫不知情的情况下，给当事人办理了几百张信用卡。这显然是对个人权利的侵犯。中国应该完善相关立法，保护消费者的权益。
为保护消费者，《联邦诚信贷款法案》对信用卡被盗用后，持卡人承担的损失额度也进行了限制。在美国，对信用卡被盗用的处理分两种情况。一种情况是信用卡没有丢失，但号码被盗。这种情况下，个人对被盗用金额不需要承担任何责任。目前网上购物越来越普遍，电子犯罪也越来越普遍，因此这种信用卡盗用非常常见。在美国，持卡人只需要电话通知银行，信用卡账单上的这些债务就会被立刻消除，然后由银行负责调查被盗用原因和追回被盗用金额。我过去几年经历过几次这种信用卡被盗用，每次给信用卡公司打一个电话就轻松解决问题了。第二种情况是自己把信用卡丢失后造成了信用卡被盗用，这种情况下，个人可能需要承担一定责任。如果盗用发生在挂失之后，消费者不需要承担任何责任。但如果挂失前已经被盗用，个人对被盗用金额最多承担50美元损失。但很多银行为了维持和客户的关系，会免除这50美元的责任，尤其是信用卡持有人第一次发生这种情况时。
为了保证这些保护消费者权益的法律被执行，美联储定期派出检查员对银行进行监督。同时美联储的网站上有资料专门介绍消费者都有哪些合法权益。如果消费者认为自己的权益被银行侵犯了，可以直接向美联储进行技诉。美联储会根据这些投诉对被投诉银行进行专项检查。
最后需要强调，美联储对金融市场的监督主要是出于两个目的：第一，由于最后贷款人的角色，美联储需要确定金融机构平时没有过度投机，以防范道德风险；第二，监管银行在提供贷款等商业活动时，必须向消费者如实提供信息，没有通过欺诈手段损害消费者权益。美联储的这些监管活动并不是通过设定人为限制来避免金融市场的竞争。