何谓“分权制衡”？

分权制衡不仅仅表现在美联储的双重组织结构上，更反映在其制定货币政策的制度上。阴谋论声称美联储的政策被幕后的金融家族控制。下面我将解释美联储是如何从制度设计上防止这种情况发生的。美联储货币政策的最高决策机构包括联邦储备局的7名执行委员（Members of the Board of Governors）和12名联邦储备银行的主席（Presidents of the Federal Reserve Banks）。

美联储最重要的货币政策被称作公开市场操作，日常说的美联储公开市场会议（或者议息会议）就是为制定这个政策而召开的。公开市场政策由华盛顿的联邦储备局和各个地区的联邦储备银行共同制定。这种制定货币政策的方式和中国人民银行完全不同。中国人民银行的分支机构是总行的下属机构，对制定货币政策的影响非常有限。而美联储的12个联邦储备银行是相对独立的机构，和中国人民银行的分行相比，享有更高的货币政策发言权。比如联邦储备银行的主席可以担任公开市场委员会的委员，在担任委员期间，联邦储备银行的主席与联邦储备局主席、联邦储备局的其他委员拥有同等的投票权。一些不了解美联储的人喜欢把联邦储备银行等同于人民银行的分行，这是一个错误认识。

联邦储备局的7名执行委员由主席（目前是伯南克）、副主席（目前是耶伦）及其他5位委员组成。这7名执行委员必须全部由总统提名，经过国会确认后才能上任。每个执行委员的任期为14年，到任后不能连任。注意这里的14年任期指的是执行委员的任期，和美联储主席任期并不是一个概念。稍后我会再详细解释。执行委员上任后，总统单独没有权利罢免这些委员。如果需要罢免他们，必须有国会2/3的成员投票通过才可以。除非这些执行委员犯了非常明显的严重错误，否则达到国会2/3的票数基本是不可能的。另外，《联邦储备法案》规定这7名执行委员的任期需要间隔两年。比如如果第一个委员的任期从2012年开始，那么第二个委员的任期从2014年开始，第三个委员的任期从2016年开始，依此类推。因此在美国总统4年的任期内最多只有两个执行委员的任期结束，需要由总统决定新人选是谁。美联储这种任期安排很大程度上限制了总统对委员会的控制能力。

联邦储备局的执行委员可以被总统提名为美联储主席（Chair）或者副主席（Vice Chair），每次提名任期为4年。总统提名主席和副主席后，也必须经过国会批准才能上任。一旦上任，主席和副主席在任期内同样不能被总统单独罢免，必须获得国会2/3的票数才能通过。所以在2012年的总统选举中，有报道说如果罗姆尼当选就会罢免伯南克美联储主席的职位，这种说法是有误的。伯南克在2010年刚续任美联储主席，任期到2014年才正式结束。即使罗姆尼在2013年当选总统，也要等伯南克2014年任期结束后，通过不继续提名的方式换掉他，而不是像一些人说的那样一上任就炒掉伯南克。

另外需要注意，美联储的主席和副主席同时也是联邦储备局7位执行委员之一。主席和副主席的任期与他们同时担任的执行委员任期不冲突。即使主席和副主席的任期结束，如果执行委员的任期还没结束，他们仍然可以继续作为执行委员。伯南克作为联邦储备局执行委员的14年任期到2020年才结束。如果他愿意，即使不担任主席了，仍然可以继续作为7位执行委员之一，参与制定美国货币政策。在担任执行委员期间，他和联储主席享有同样的投票权利。从这些制度设计可以看出，美国总统虽然是美国最高行政长官，但对美联储货币政策的干预能力其实非常有限。这种制度上的设计值得很多国家学习。

目前联邦储备局7位执行委员的信息在美联储网站上都有公布。表1-1是截至2012年11月联邦储备局执行委员的名单。执行委员一个完整的任期是从偶数年的2月1日开始，到14年后的1月31日结束。表中有几个委员的任期不满14年。比如哈佛大学经济学教授杰里米·斯坦2012年5月被任命为执行委员，任期2018年结束，只有6年。这是因为他目前的位置是前任委员凯文·沃什（Kevin Warsh）在2011年3月辞职后空缺下来的，沃什原本的任期到2018年。由于斯坦的任期不是一个完整任期，按照规定，如果总统和国会同意，2018年后，他可以续任1轮完整的14年任期。

由于联邦储备局7位执行委员的任命都需要通过总统提名和国会确认，想要控制这些位置，必须要同时控制总统和国会。这种情况在美国是不可能出现的。国会内部存在很多利益冲突，并不像阴谋论宣扬的那样铁板一块，受少数几个大佬控制。国会和总统发生冲突更是家常便饭。比如前两年国会就因为共和党的强烈反对而否决了奥巴马总统提名麻省理工大学经济学教授戴蒙德（Peter Diamond）担任美联储执行委员。戴蒙德在被否决后的第二年获得了诺贝尔经济学奖。当时有人调侃说，戴蒙德有资格获得诺贝尔奖，却没有资格当美联储的执行委员。

少数人控制12个地区联储主席更是难上加难。联邦储备银行被设立成非营利性机构，而非政府机构，在制定货币政策时代表私营部门的声音。因而每个联邦储备银行都有其来自私营部门的董事会。董事会成员往往是本辖区主要企业CEO、大学校长等。这种方式增强了地区联储和本辖区内私营部门的联系和交流。董事会监督地区联储的预算，提名地区联储主席，同时向地区联储主席提供有关本地区经济运行情况的信息。但董事会成员不直接参与公开市场的货币政策制定。

联邦储备银行主席由该地区联储的董事会提名，经联邦储备局确认后才能上任。地区联储董事会的成员根据法律要求必须包括各个行业的人士。既要有金融界人士，还要有其他主要商业部门的CEO，以及大学校长等公共机构的负责人。比如达拉斯联储的董事会既包括本地一些银行的CEO，也包括本地主要公司，比如石油公司、西南航空、零售商的CEO，还包括德州大学校长、医院院长等。每个联邦储备银行的官方网站上都有董事会成员名单，搜索地区联储名称加“board of directors”就可以找到。比如达拉斯联储，搜索“Dallas Fedboard of directors”就可以了。

每个联邦储备银行的董事会有丸名成员，分为A、B、C三类，每类三人。这主要考虑到董事会成员背景要多元化，以免被少数行业（比如银行业）和个人控制。A类董事会的三名成员来自美联储的会员银行，B类和C类成员来自其他行业和公共部门。我在下一节中会介绍什么是美联储的会员银行。A类和B类董事会成员由美联储的会员银行推举，而C类成员由联邦储备局任命。董事会成员结构的例子，可以参看表1-2中达拉斯联储董事会的成员结构。截至2012年12月，达拉斯联储的董事会包括表中这些成员。

美联储之所以这样设立，正是希望在政策决策过程中能够从政府以及全国各地各个行业的不同角度充分考虑问题，而不是为少数团体的利益服务。对美联储的机构设置有了常识性的了解，就知道想控制美联储的货币政策，必须同时搞定总统和国会，再加上各个地区各个行业的商业领袖。这显然是不可能的事情。

表1-3显示了截至2013年1月美联储12个地区联储主席的信息。这些主席的教育背景非常多样化，既有经济学博士，也有MBA和经济学硕士。一些主席在加入联储前曾经在私营部门任职，比如纽约联储主席达德利曾经是高盛的合伙人并在高盛担任首席经济学家。达拉斯联储主席费舍加人政府部门工作前曾经拥有自己的基金公司。有些地区的联储主席曾经是大学教授，比如费城联储主席曾经是罗彻斯特大学商学院的教授和院长。明尼阿波利斯联储主席科切尔拉科塔就职前是明尼苏达大学经济系教授。而有些地区的联储主席一直在美联储内部工作，比如圣路易斯联储主席布拉特和旧金山联储主席威廉姆斯。不同的教育和职业背景也有利于联邦储备银行主席从不同的角度去考虑美国的货币政策。