第二节 未来外汇管理体制思路
面对国内外经济金融环境的新变化、新挑战，深化外汇管理体制改革将进一步增强责任感、紧迫感，紧紧围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三项任务，在改革过程中坚持便利化和防风险相结合，坚持微观审慎与宏观审慎相结合，坚持外部监管与市场自律相结合，制定立足当前、着眼长远的外汇管理改革方案。
一、外汇管理体制改革的长期思路
长期来看，我国贸易投资便利化、汇率市场化、金融国际化的趋势将逐步深化。随着我国经济开放度不断提高，人民币资本项目可兑换有序推进，人民币国际化稳步发展，未来将取消绝大部分跨境资本流动的汇兑限制，与国际惯例接轨，更多地发挥汇率在外汇资源配置中的决定性作用，完善宏观审慎跨境资本流动管理，逆周期调节跨境资本流动。
未来跨境资本流动管理，将依靠多层次政策工具体系。一是发挥汇率的决定性作用，利用汇率在外汇供求中的“自动调节器”功能，促进国际收支基本平衡。二是利用宏观审慎工具的逆周期调节作用，在汇率水平失衡、外汇储备快速下降等情况下，综合运用类托宾税等政策工具、对跨境资本流动进行逆周期调节。 三是用好“三反”管理，通过反洗钱、反恐融资、反避税等日常性管理措施，强化跨境资本流动的合规性管理，防范各种违法违规资金流动。四是保留临时性保障措施，在国际收支危机等特殊情况下，可启动国际收支保障条款，依法实施临时性资本管制。
外汇管理的职能将主要集中到以下领域：一是国际收支和跨境资本流动统计监测，完善市场基础设施；二是外汇市场发展和监管，夯实人民币汇率市场化的微观基础；三是外汇储备经营管理和使用，保障外汇储备的安全性、流动性和收益性；四是宏观审慎的跨境资本流动管理，研究无息准备金、类托宾税等价格型工具、完善对跨境资本大进大出的逆周期调节。
跨境资本流动管理的国际实践
因经济基础、金融市场发展、宏观经济管理、金融监管水平以及资本项目开放程度等不同，发达经济体和新兴经济体跨境资本流动管理的组织架构、管理工具等存在较大差异。
一、美国
在资本开放的条件下仍保留必要的管理。美国作为全球主要储备货币发行国，虽不对跨境资本自由油兑设置限制，但在交易环节仍然保留管理。一是基于国家安全，禁止对阿富汗、伊朗、朝鲜、利比亚、叙利亚等国家的资金交易转移。二是基于国家安全和国计民生，对涉及美国核能、航空、深海采矿等行业以及涉及银行所有权的FDI进行审查。三是对风险程度较高的资本市场业务有监管要求，规定非居民在美国出售或发行股票、债券或货币市场工具及衍生产品，必须在证券交易委员会进行登记；非居民发行或出售集合投资证券，必须获得证券交易委员会批准。
对跨境资本流动保留多种手段。一是准入管理。美国保留了进出口许可证或进口配额等外贸进入管理和汇兑管制。二是审慎管理措施。美国采取宏观审慎和微观审慎相结合的管理手段，防范货币错配、期限错配等金融风险或顺周期行为。三是统计申报和信息报告。美国要求大型外汇市场参与者按周、按月或按季报告其持有的五种主要外币。四是管理出入境携带外币现钞。美国对出入境携带纸币、支票、证券或黄金有一定限制，并实行申报制度。
二、日本
日本资本项目可兑换后仍保留必要的管理。出于国家安全、反洗钱、反避税和反恐融资等目的，日本保留准入限制、真实性审核、额度管理等措施，形成有严有宽、便利性与风险防范相结合的管理模式；一是特殊交易和支付需事前审批或备案，如与核材料加工处理相关的特定劳务交易需取得批准。二是银行有义务确认交易合法性、真实性，信息记录保存七年。对拒绝配合的客户，银行可拒绝与其交易。三是个别交易采取额度管理，如境内保险公司收购海外资产导致其外汇计价资产占其总资产的比例超过30%，则将受到一定限制。
三、巴西
巴西宣布可兑换后的外汇管理仍然比较严格。2005年，巴西对外宣布资本项目可兑换，但实践中实行比较严格的管理。一是严格控制外汇在境内流通。除金融机构和特定机构外，居民和非居民均不得在巴西进内开立外汇账户和保留现汇。二是实施强制结汇制度。除金融机构外，公司和个人的外汇收入必须全额卖给商业银行，但对市场主体购汇对外支付基本没有限制。三是开展逐笔外汇交易登记。市场主体办理资金汇兑，需与外汇指定银行签订标准化合同。资金交割前，必须将交易合同信息向巴西央行登记，银行只有获得登记号码后才可办理结售汇业务。四是加强外汇交易核查检查。巴西央行采取系统监测、现场核查、远程调查等方式，加强对银行执行“展业三原则”、业务操作办理、内控建设和更新等情况的监督检查。
运用金融交易税等价格工具进行调控。除了账户管理、交易登记等微观审慎管理手段外，巴西较早运用类托宾税等宏观审慎措施对跨境资本流动进行调控。1994年，巴西对外汇交易征收金融交易税，调控跨境资本流入。此外，巴西多次调整金融交易税的征收范围和税率。近年来，巴西逐步将税率相对固定为两档，即基础税率为0.38%，适用于长期交易；最高税率为6.38%，适用于短期交易；同时根据调控需要界定长期、短期的时间窗口。国际金融危机以来，为应用本币升值和外汇流入压力，2009-2012年加大金融交易税调控；2013年受美国退出量化宽松影响，逐步取消大部分金融交易税。
四、俄罗斯
俄罗斯资本项目可兑换后仍保留管理后手。俄罗斯宣布资本项目可兑换后，逐步取消汇兑限制，但对资本项目交易仍保留一系列管理。包括：一是行为管理。从国家经济安全角度，对外国直接投资有行业限制和持股比例要求。二是“三反”管理。基于反洗钱、反恐融资、反避税要求，强化银行真实性审核权力和责任。银行有权要求居民和非居民提供必要文件等材料。三是宏观审慎管理。对银行借外债要求保持适度的资产负债比例。四是加强跨境资本交易信息统计监测，实施“交易护照”制度，超过5万美元、与进出口和服务以及与跨境借贷相关的外汇收付均须取得银行颁发的交易护照，银行以此为媒界实现对客户外汇收支的数据采集和全过程监督。
五、南非
重视银行等金融机构的合规性管理。南非大部分外汇业务授权银行办理，充分发挥银行在合规性审核中的职能。如外汇贷款的发放和偿还、公司间的结算和退款、涉外分支机构向母公司贷款、境外借款等，银行办理业务后向南非储备银行报备。
强化对银行的内部审计管理。要求银行按外汇管理政策，制定详细的外汇业务操作流程，连同每年外部审计和内部审计，向南非储备银行备案。南非通过将监管规定内化为金融机构的内部控制与信息系统建设等，既实现监管目标，又降低了监管成本与投入。
依托信息化手段提升监管效率。依托计算机和网络技术，实现了外汇监管数据智能化采集、分析和评价，设计标准一致、要素全面、接口统一的外汇数据报送系统，解决标准差异、不兼容等问题。客户交易信息应逐笔按日上报监管当局。
二、近中期深化外汇管理体制改革的重点内容
近中期外汇管理体制改革的核心是按照党中央、国务院的一系列战略部署，统筹兼顾好促进贸易投资便利化和防范跨境资本流动风险的关系，提高外汇管理有效性。制定和执行外汇管理政策时，坚持两项基本原则。一是坚持改革开放。审慎有序推动中国资本项目开放，支持和推动金融市场双向开放，进一步提升跨境贸易、投资的便利化水平，服务实体经济。我国已经实现的外汇管理开放政策不公取消。二是坚持防范跨境资本流动风险，防止跨境资本无序流动对宏观经济和金融稳定带来的冲击，维护外汇市场稳定，为改革开放创造良好的市场环境。
（一）建立宏观审慎的跨境资本流动管理体系
建立宏观审慎的跨境资本流动管理体系，核心是防范跨境资本流动的顺周期行为和系统性风险。围绕这个目标，需要建立宏观审慎跨境资本流动的预警、响应机制和工具箱。
建立宏观审慎跨境资本流动管理的预警和响应机制。包括三方面内容：一是早期识别。构建我国宏观审慎的跨境资本流动监测指标体系，提高预判风险隐患和程度。二是分级响应。将跨境资本流动风险划分为若干等级，对应的风险量化指标阈值范围，建立分级启动的工作机制。三是灵活调整。建立定期评价的工作机制，评估分级启动和应对的效果，优化机制的科学性和及时性。
丰富跨境资本流动宏观审慎管理工具箱。一是完善跨境资本流动逆周期调控政策工具。对全口径跨境融资实施宏观审慎管理，研究运用风险准备金、类托宾税等新的宏观审慎工具，建立基于宏观调控需要的跨境资本流动逆周期调节长效机制。二是构建针对外汇领域风险的审慎性风险缓冲工具。主要包括三类：针对资产负债不匹配，研究运用外汇贷款资本金要求、外汇贷款集中度限制等外汇借贷管理工具，重点防范风险积聚。针对外汇流动性风险，研究设定外汇资产负债流动性（流动性资产与流动性负债的比例）要求，降低系统重要性银行和企业偿付风险。针对货币错配等风险，引入外汇敞口头寸等外汇头寸管理工具，降低系统重要性机构风险敞口和杠杆率。
（二）完善跨境资金流动的微观市场监管体系
按照金融业对内对外开放的新要求和审慎监管的新思路，继续推进外汇管理方式转变，创新监管手段，注重从事前到事中事后、从下面清单到负面清单、从规则监管到规则与自律相结合，提高监管效能。主要包括四个方面：
逐步取消微观领域的汇兑限制。一是做好汇兑改革的“减法”。研究取消大部分事前审批等行政性管理，逐步取消跨境投融资的汇兑限制，逐渐缩短负面清单。二是做好留痕管理的“加法”。加强事中事后监管，保留跨境资本与金融交易的登记环节，强化合同信息的登记，动态掌握微观主体偿付能力信息。
基于审慎原则设定负面清单内容。负面清单管理主要集中在：一是金融机构外汇业务准入管理。基于风险业务划分，对风险程度较低的业务，按负面清单予以事前准入便利；对风险程度较高的创新业务，设定必要的准入门槛。二是高风险的跨境项目管理。将外债、衍生品交易等风险较大、杠杆率较高的交易项目或领域，作为负面清单的保留内容。三是完善市场主体分类管理。对合规程度高的企业，给予用汇便利；对合规程度较差的可疑或违规企业实施更加严格的审慎监管。
完善以合规性检查为重点的事中事后管理。一是完善日常核查工作机制。依托电子化信息系统，以单个主体的全口径外汇收支为基础，进行真实性、合规性核查，提高发现异常主体的及时性和准确性。二是完善外汇检查工作机制。精确开展针对重点渠道和主体的外汇检查和核查，保持对非法买卖外汇、地下钱庄等违法违规行为的高压打击。完善外汇违法信息披露和分类监管机制，奖优惩劣，引导社会预期。
完善行政执法与市场自律相配合的监管框架。推进外汇市场自律机制建设，以银行签署自律公约的形式，促使银行自觉执行自律规则，落实真实性合规性审核要求，落地外汇管理政策要求，更好发挥银行在外汇管理部门与市场主体间的政策传导作用。
（三）建立健全开放的有竞争力的增内外汇市场
外汇市场是我国多层次金融市场体系的重要组成部分，是完善人民币汇率形成机制的基础，是理顺外汇供求关系的关键。未来将按照市场化、规范化、国际化的目标，建立交易产品多样化、参与主体多元化、基础设施完善的多层次外汇市场体系，更好地满足市场主体的多元化外汇交易需求。
增加外汇市场的深度。发挥好外汇市场联系宏观调控和微观主体的作用。一是丰富交易工具。完善远期、掉期、期权等外汇衍生品，进一步满足市场主体外汇资产负债管理需求。增加外汇期权产品类型，适时推出外汇期货，满足市场主体对交易工具的多样化选择需要，发展汇率ETF、外汇保证金等交易型业务，增强外汇市场深度。二是增强交易主体。支持境内个人有序参与境内外汇市场，满足投资者多样化配置和汇率风险管理需求。放松证券、基金等非银行金融机构在银行间外汇市场的交易限制。允许合格境外主体进入境内外汇市场。
完善外汇市场基础设施建设。一是建立分层、包容的交易平台。改进竞价交易机制，引入主经纪制度。二是稳步发展集中清算业务。扩大银行间外汇市场集中清算的产品类型，将更多符合条件的衍生品纳入集中清算，全面实施中央对手清算业务。三是完善外汇市场交易报告制度。完善银行对客户市场的统计监测体系，实施全覆盖的外汇市场交易报告制度。四是推动市场组织者发展。支持中国外汇交易中心、上海清算所等市场组织者“走出去”，在更高层面上扩大对外开放和参与全球竞争。
转变外汇市场监管方式。坚持简政放权，赋予市场主体产品创新的灵活性、金融展业的主动性。促进市场自律，建立政府监管和市场自律并行的管理框架，维护公平竞争、诚信有序的外汇市场环境。
（四）完善跨境资本流动统计监测体系
国际收支统计是国民经济四大统计体系之一，是完善跨境资本流动监管的基础设施。未来，将重点从产品体系、利用体系等方面夯实跨境资本流动统计监测体系。
以当前统计框架为基础，建成既符合国际标准又满足我国审慎管理需要的跨境资本流动数据产品wstx.g是形成更加完备的国际收支统计系列产品。按照SDDS增强版（SDDS+）和弥补G20第二阶段数据缺口动议（DGI II）的要求，提供更详细、更高频的国际收支平衡表、国际投资头寸表。二是建立全流程、全覆盖的跨境资金流动数据网络及其系列产品。通过银行结售汇、人民币外汇衍生品、跨境资金（含本外币）流出入、外汇账户划转和余额等数据，实现对跨境资本流动总量、地区、主体、行业、交易性质、交易国别全覆盖。
立足服务决策与预期管理、宏观和微观审慎管理，建立完备的跨境资本流动数据利用体系。一是提供服务决策与预期管理的分析产品。密切关注国内外形势对我国跨境资本流动的影响，提高对外汇形势预判的科学性、准确性。二是提供服务审慎监管的跨境资本流动数据。发挥“宏观-中观-微观”监测链条作用，从区域、行业、主体等维度，满足审慎管理数据内容、时间频率、时效性等需要。