第三节 加强金融机构、企业和个人外汇检查

进入新世纪以来，外汇检查工作由行为监管逐步向主体监管转变，打破了按交易行为和业务条线监管的界限，按主体对银行、企业、个人的违法违规行为进行检查和处罚，有效解决了行为监管模式下监测分析较分散、外汇查处成本较高的弊端，外汇检查工作效率进一步提高。

一、金融机构外汇检查

新世纪以来，金融机构外汇收支交易规模呈几何形级数增长，外汇交易方式与品种也日益丰富和复杂。同时，随着外汇管理改革不断深化，很多外汇业务逐步下放至银行柜台直接办理，银行承担着越来越大的外汇交易真实性审核职责。“管住一家银行，就管住了千万家企业”，秉承这一监管理念，金融机构外汇检查工作，在外汇管理工作中发挥着越来越突出的作用。

（一）金融机构外汇业务检查法规体系日益完善

2000年以前，缺乏对金融机构外汇违规行为的认定和处罚依据，难以有效监督金融机构合法开展外汇经营。新世纪以来，适应国际收支新形势和外汇管理新体制，外汇管理部门逐步完善金融机构外汇业务检查和处罚相关制度，弥补了监管空白。2008年发布的《中华人民共和国外汇管理条例》明确了对金融机构外汇业务的监督检查权限，完善了金融机构外汇违规行为法律责任和定性依据，调整了金融机构外汇违规的处罚种类和标准，增加了对有外汇违规活动的金融机构相关人员追究行政和刑事责任条款。以此为基础，配套规章制度也不断完善，形成了较为完备的金融机构外汇违规行为检查处罚法规体系。

（二）金融机构外汇业务检查力度不断增大

新世纪以来，外汇管理部门对主要银行总行、分支机构检查实现了全覆盖，对证券、保险、基金公司的外汇业务检查也得到了加强。金融机构外汇违规行为的查处力度日益加大，在违规情节方面，既有对逃骗汇等实质性违规的处罚，也有对相对统计报表和报告错漏报等程序性违规的处罚；在违规类型方面，既有对经常项目真实性审核不严格的处罚，也有对违规办理资本项目资金收付的处罚；在处罚幅度上，既有按违规金额的比例罚，也有根据违法所得的倍数罚，还有根据违规行为的金额罚；在处罚方式上，既有罚款、没收违法所得等经济处罚，也有暂停相关外汇业务等资格处罚，还有对责任人员的处罚。2010-2016年，共查处金融机构外汇违法违规案件4220起，罚没款共计3.22亿元人民币（见图6-3和图6-4）。

（三）金融机构外汇业务检查防风险、促合规成效显著

通过金融机构外汇业务检查，督促银行等机构严格落实转业要求，“了解客户”“了解业务”“尽职调查”，加强对外汇业务的真实性审核，将外汇管理政策意图传导到千家万户企业和个人。在外汇收支形势出现波动时，有针对性的对银行开展事中事后监管，充分发挥检察工作对异常跨境资金流动"刹车器"的功能，切实防范了异常资金双向流动的风险，为维护国家金融安全发挥了积极的作用。2012-2014年外汇检查部门有针对性的加强了对银行流入项下外汇业务的检查，严厉查处银行以转口贸易名义办理的虚假贸易融资等违规流入行为。2015年以来，针对外汇资金流出压力增大的态势，外汇检查部门有针对性的开展了银行内保外贷业务、异地大额购汇、个人分拆等多项重点针对资金流出的专项检查，有效遏制了异常违规资金流出，为防风险、促平衡做出了积极贡献。

与此同时，机构外汇检查还有效推动了金融机构建立健全外汇业务内控制度，加强内部管理，提升银行合规经营水平。2015年，外汇管理部门首次将银行外汇业务内控制度建设和执行情况作为检查的重要内容，有效促进金融机构外汇业务内控制度建设和业务管控能力提升，对促进《银行外汇业务展业原则》真实落实到位起到了积极的推动作用。

金融机构检查和处罚的国际经验

发达国家和地区在金融机构检查和处罚上较我国发展更快、更完善，有很多值得借鉴的地方，尤其是以下三个方面值得我们学习。

一、实施宽大制度与和解制度

发达国家和地区执法机构除了会对银行业的违规行为进行惩处外，通常还制定包括宽大制度与和解制度在内的其他配套制度。宽大制度是指违规银行如果能够提供信息使执法机构顺利启动调查，或在执法机构着手调查后，提供的证据能证明其违规行为存在，则该银行可以申请免除处罚。和谐制度是指在执法过程中，将要被处罚或可能被处罚的银行以正式或非正式的方式与监管机构官员进行和解谈判。这些制度安排赋予执法机构可以根据实际情况对常规程序下不易解决的案件进行事宜的处理，有利于快速传达监管信息和快速纠正违法或者不适当的行为。宽大制度和和解制度均是欧盟、英国、德国等银行检查和处罚上的重要制度性安排。以美国的案例为例，2012年12月，汇丰银行就美国政府的反洗钱调查同美国政府达成了一揽子和解协议，承认违反了美国的《银行保密法》《对敌贸易法》和其他一些旨在防止洗钱的美国法律，同意因防范洗钱不力而支付19.21亿美元的罚款，创下了当时美国历史上洗钱案的最高和解金额记录。目前我国在此方面基本属于空白，检查线索主要来源于举报和行政部门自行开展检查，缺乏违规主体的自查自纠。而银行检查面临重重阻力，检查成本、时间成本较高，制约了检查效率的提升。在这方面，我们可以借鉴欧盟和德国的经验，积极探索宽大制度与和解制度，在我国银行监管与检查领域实施的可能性，突破银行行政执法的瓶颈。

二、借用外部审计机构的力量加强对金融机构的监管与检查

由于银行主体不断增多、银行业务种类和业务规模不断增加，加之监管机构的数量限制和人员编制限制，完全依靠行政监管力量，不仅难以应对银行监管与检查，而且监管与检查质量也难以保证。目前，无论是欧盟还是德国，或许巴塞尔委员会，在银行监管和检查过程中，均大量借用外部审计力量，应对审计报告进行深入分析和充分利用。因此，在加强管理，严格标准的前提下，可将我国社会审计力量分阶段、有步骤地引入外汇检查领域，把社会审计机构的参与作为加强金融机构监管的有益补充，提高外汇监管效率。

三、积极探索原则性监管框架下的银行检查方法

目前，发达国家和地区关于原则监管和检查的制度、手段已经相对完备，如英国银行反洗钱、银行消费者保护军事原则条款下银行检查和处罚的典型案例。对此，我们应充分借鉴，对，原则监管在我国如何有效运用进行研究，同时适应改革趋势，加强对原则监管框架下银行监管与检查方式的研究，提前做好方法与手段准备，切实将原则监管与风险防范落到实处。

二、企业外汇检查

新世纪以来，随着外汇收支形势的变化和金融产品创新加快，企业外汇违规手段不断翻新，外汇管理部门积极适应形势变化，根据不同阶段外汇收支资金流动形式，针对外汇收支变化和企业违规套利手法，在企业外汇检查方式和方法等方面进行了新的探索。

（二）重点打击非法套利

外汇管理部门以企业非法套利为重点，依据外汇收支形势变化，开展有针对性的企业专项检查，打击企业在跨境资金流出入环节的外汇违规行为。2014年以前，国际收支连续多年呈现“双顺差”格局，外汇储备迅猛增长，人民币汇率保持持续小幅升值的态势，境外资金流入压力增大。这一时期，外汇检查部门重点检查企业违规流入。例如，2011年对18个重点地区的外商投资企业资本金结汇业务进行专项检查，2013年开展房地产行业外资投入专项检查，等等。2014年以来，随着发达经济体经济逐渐复苏，美元加息预期提升，跨境资金流出趋势明显，我国外汇资金异常流出风险增大。这一时期，外汇检查部门重点查处企业违规流出行为，严重脱实交易与资金违规流出，切实防范跨境资金流出风险，如对无真实交易背景贸易融资、虚假转口贸易，资本项下假投资方式流出的资金，套利后通过减资、撤资、转股等方式流出等违规行为依法。

（二）联动实施银企检查

未提升检查成效，深入追责，及时锁定违规问题，外汇管理部门积极尝试对外汇业务交易中的银行和企业这两个终端同时开展检查。例如远期结汇专项检查，以三家大型企业集团的远期结汇情况为检查核心，同时延伸检查相关经办银行，检查最终覆盖30家企业和52家经办银行，摸清了企业办理远期结汇的根本动因、套利模式，抑制了企业脱实向虚的冲动，引导合理真实用汇，遏制了企业非法套利活动，为实现宏观调控和促进国际收支平衡发挥积极作用，同时也促进了银行合规，同时也促进了银行合规经营。与此同时，为适应贸易投资便利化深入推进，外汇管理部门紧扣企业外汇交易真实性背景检查，切实防范企业主体大规模非法套利行为引发金融风险，确保了贸易投资便利化改革顺利推进。

（三）合作互助提升经济链条的行政违法打击效率

在防范和打击异常外汇资金流动方面，部门间政策协调和信息共享显得突出和重要，各方协作增加经济链条上的行政违法行为的发现途径，提升打击效率。构建多层次、广覆盖的汇税合作机制，大幅提高了违规资金的成本；联合海关部门成功破获走私和非法经营案封号；联合证监会核查涉嫌热钱违规流入股市的线索。

三、个人外汇检查

目前个人结售汇实施年度总额管理，超过年度5万美元额度的经常项目交易，和平真实性证明材料办理。不法分子利用个人这一便利化政策“化整为零”，通过分拆方式实现非法资金转移。个人分拆是当前个人外汇检查的重点。2012年至2016年，外汇管理部门共查处个人分拆逃汇案件174起，涉案金额合计1.03亿美元，共处罚没款合计116.74万元人民币。

（一）通过银行锁定线索，严查个人分拆购付汇行为

个人分拆购付汇呈现出以下特点：一是参与人数多，分析行为隐藏性高；二是购汇人民币资金经过多次划转或提现，最终源头难以追踪；三是通过网上银行、手机银行等电子银行渠道自助办理，规避监管。在个人分拆案件查办过程中，银行在证据、违规主体基本情况等方面均掌握第1手资料，通过与银行沟通协调，获取关键性资金链证据，了解最终出资人相关情况，了解最终出资人相关情况，突破个人分拆取证难题，同时，银行在业务办理过程中，发现分拆购付汇、集中购付汇邓浩，借用他人身份证办理购付汇以及逃避现钞限额监管等可疑行为，及时向外汇管理部门报告，扩展案件线索来源，打击个人外汇违法行为。

（二）用好非现场检查系统，深挖违规线索

根据个人分拆购付汇特征，定期运用非现场检查系统，系统筛查个人外汇收支和结售汇数据，按照关键字段汇总分析，深入挖掘数据关联性、异常点，逐步缩小可疑线索范围；同时，调取相关账户人民币资金流水，抽丝剥茧，层层追踪，锁定人民币资金初始源头，实现对个人分拆购付会行为的精准打击。例如通过非现场检查系统的筛查和分析，查处了车某分拆购汇案。2015年12月至2017年1月，车某为实现向境外转移资金的目的，逃避监管，将其人民币资金多层分散划入刘某等84名个人的账户，在利用该84名个人年度购汇额度，冒用因私旅游、赡家款等名义，将435.52元万美元违规汇至车某在澳大利亚及中国香港的个人账户。车某以分拆购付汇方式向境外非法转移资金的行为构成逃汇，性质恶劣，外汇管理部门对其作出罚款100万元人民币的行政处罚。

（三）内外部积极联动，发挥监管合力

外汇管理部门内部、业务监管部门发现个人违规案件线索后，及时移交检察部门查实处理，各自发挥专业分工优势，大大提高了办案效率，取得了良好效果。同时，与外部门建立协作办案机制，接通人民银行反洗钱部门、公安等执法部门，检查分析结售汇资金的来源和性质，是否涉嫌洗钱等上游犯罪，形成执法合力，提高对个人分拆结售汇行为的威慑力。例如，2016年通过多部门合作查处了赵某非法套汇案，赵某为实现大额兑换外汇的目的，将公司账户内资金分散划入41名员工个人账户，应用这些员工个人购汇额度，通过网银办理购汇，在组织人员将所购外汇分439笔全部提现取消后归集存入赵某个人账户，转为定期存款，合计204.68万美元。因为构成非法套汇，外汇管理部门对其作出罚款70.58万元人民币的行政处罚。