第四节 推进其他投资可兑换改革

"其他投资"指除上述直接投资、证券投资以及储备资产的头寸和交易以外， 一经济体的阳民和另一经济体的所民之间的资本与金融交易。实践中，我间的其他投资外汇管理主要针对居民与工作居民的债权债务交易涉及的汇兑行为，主要管理内容包括外债管理和跨境担保管理，管理手段主要包括数量管理和汇兑管理。其中，数量管理主要用于控制规模，汇兑管理主要包括登记、开立账户、结汇、购付汇等内容。

一、2000 年之前我国其他投资外汇管理概况

2000 年之前我国外汇储备相对短缺，银行体系和金融市场尚待健全，现代企业制度尚未完全建立。特别是受拉美债务危机、亚洲金融危机等债务危机影响，我国对借用外债和跨境担保业务实行严格控制，以应免过度借债影响我国经济发展的可持续性。外汇管理的手段以行政控制为主，宏观方面通过核定外债和对外担保指标来控制总规模，以防范系统性风险;微观方面注毫防范债务人单笔偿付风险， 对账户的开立、资金的结汇和购汇实行逐笔审批。

(一) 规模管理与自主借款相结合的对外借款制度

根据偿还能力和国内资金配套能力，对除外商投资企业以外的境内机构外债和对外担保实行规模管理， 借用外债必须纳入国家中长期规划、年度计划，以保持适当规模和合理结构，其借用中长期外债需向国家发展和改革委员会申请发生额指标，借用短期外债需向外汇局申请余额指标。此外，财政部对外借款需报国务院审批。 中、外资金融机构对外担保需向外汇局申请担保余额指标， 中资企业对外担保应经外汇局逐笔审批。外商投资企业在"投注差" (短期外债余额与中长期外债累计发生额之和不得超过其投资总额与注册资本的差额)内自行对外借款和进行对外担保。

(二) 审批、审核、登记管理制度

项目审批、账户开立、结汇、还本付息和担保履约等均须外汇局逐笔审批，以保证外债项下外汇收支的合法性和合规性。外债可以结汇的情形主要包括: 一是外商投资企业的外债; 二是境内机构通过财政部转贷获得的国际金融组织或外国政府贷款。境内金融机构的外债和中资企业的直接对外借款不允许结汇。中、外资金融机构以及中资企业对外担保履约应经外汇局逐笔审批。同时，外债和对外担保实行逐笔登记，以加强对利用国外贷款项目借、用、还全过程的信息监测和全口径的外债统计。

二、新世纪以来其他投资外汇管理改革的背景

新世纪以来，中国加入世界贸易组织，国民经济保恃快速增长，经济发展水平和综合国力不断提高，对外开放程度口益加深，加速融入经济和金融全球化，日益发展成为全球重要的经济大国和贸易大国。我国推进其他投资外汇管理改革势在必行。

( 一) 适应外汇形势变化的需要

2001 年以来，我国债务性资金尤其是短期外债流入增长较快，境内外资机构对外借贷和贸易信贷增长成为影响我国外债形势的主要因素。大量的外债资金涌入，不仅加剧了国际收支顺差、人民币升值、外汇储备过快增长，应剌激了外商投资企业通过举债投资国内房地产市场，推升国内房地产泡沫。

(二) 统一国民待遇的需要

随着2006 年加入世界贸易组织过渡期的结束，我国向外资银行全面开放人民币业务。对此，需要解决中资银行与外资银行、中资企业与外资企业在外债以及外汇管理上的差别待遇问题，调整外债及其他外汇管理方式，创造公平竞争的市场环境。

(三)支持企业"走出去"的需要

随着“走出去”战略的实施，国内"走山去"企业在境外遇到越来越多的资金瓶颈问题，亟待通过改革对外担保等外汇管理方式，加大对“走出去”企业的融资支持。

(四) 提高监管效率的需要

随着跨境资本流动交易数量和规模的扩大，传统的行政审批管理模式已经不能满足经济发展的需要，亟需改进外汇管理方式方法，提高监管效率。例如，以行政管理于段核定市场主体的外债和跨境担保指标，无法灵活反映市场主体需求变化，与市场主体实际需求之间存在差异;"投注差"管理模式下，由于短期外债和长期外债的管理尺度不同，外商投资企业规避外汇管理，"短期长用"的现象较为突出。

三、新世纪以来其他投资外汇管理改革的思路与举措

为进一步促进涉外经济发展，维护国际收支平衡，稳步推进资本项目可兑换，外汇用不断改进管理理念和方式方法，审时度势，在风险可控的前提下，积极贯彻国务院关于推行简政放权的要求，对外债和跨境担保等领域的其他投资外汇管理推行了一系列改革和便利化措施。包括:合理界定监管边界，将管理重心由防范单个机构的偿付风险，转移到防范系统性风险上来;逐步统一中、外资机构政策待遇、取消账户开立、结汇和购付汇核准等审批事项，促进贸易投资便利化;改革数量管理方式，实行以资产负债比例自律为基础的宏观审慎管理。这些惜施为促进我国经济特别是涉外经济平稳健康发展发挥了积极作用。

(一) 对外债务外汇管理改革

新世纪以来，外汇局根据推进人民币资本项日可兑换的总体安排和步骤，密切关注跨境债权、债务资金流动，着力在提高外债管理有效性的同时，优化现有外债管理模式，研究出台新的外债管理政策，努力平衡好"防风险"和"促改革"的关系。

2000年至2008年，建立对外债务基本管理框架。

加入世界贸易组织后，随着人民币资本项目可兑换进程的推进，我国外债管理也取得了新的进展。2003 年，国家发展计划委员会、财政部和国家外汇管理局联合发布《外债管理暂行办法》，明确了外债管理范围，确立了外债管理分工，国家发展计划委员会负责编制利用国外贷款的计划以及中长期国际商业贷款指标的核定; 国家外汇管理局负责核定短期外债余额指标，办理外债的签约和提款登记、部分还本付息业务核准，以及相关结售汇管理和外债统计监测;财政部负责主权债务的对外签约和债务资金的使用管理;商务部根据相关规定确定外商投资企业的投资总额和注册资本。2004 年，国家发展和改革委员会、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会又联合发布《境内外资银行外债管理办法》，至此建立了"统一领导，分工负责，加强管理" 的外债管理基本框架， 统一了中、外资银行的外债政策待遇， 促进我国全口径外债统计监测体系的建立。

2009 年至2014 年，大力简政放权，促进跨境投融资便利化。大幅简化外债登记管理。2013 年，外汇局取消外债账户开立、资全结汇和还本付息等业务审批事项，债务人不再到外汇局办理涩笔审批，而是在完成外债签约登记后直接到银行办理结汇和购付汇手续。同时，进一步完善外债登记和i统计监测，强化外债风险监测与防范。此次改革大大简化了外债业务办理流程，减轻了银行和企业的负担，基本实现了除外债签约以外汇兑管理由事前市批向事后监管转变， 以及外债数据系统化采集，为外债项下涩步转为宏观审慎管理奠定了坚实的基础。

改革外债转贷款管理。2009 年以来， 外汇局按照"三统一" (即债权人统一登记、统一结汇、统一购汇)对外债转贷款进行改革。2014 年初，为进一步完善外债转贷款的登记和汇兑管理，简化外汇管理程序，国家外汇管理局对外债转贷款外汇管理方式进行改革。其主要内容包括:取消外债转贷款在外汇局环节的逐笔登记和汇兑审批，实行外债转贷款债权人集中登记; 取消外债转贷款账户开立核准、政策性外债转贷款结汇核准、外债转贷款项下还本付息反购汇核准等事前审批，外债转贷款债务人可直接到银行办理相关手续。该项改革迸一步完善了外债转贷款外汇管理，推进了外债项下简政放权，促进了跨境投融资便利化。

开展中资企业外债规模管理改革试点。2009 年，为落实国务院关于"促出口" "保增长"的宏观调控政策，外汇局开展了中资企业外汇融资试点。在综合考虑国际收支形势变化和部分地区特殊情况的前提下，选作部分地区开展中资企业外汇融资试点工作: 适度增加四川、广东和浙江的短期外债余额指标， 允许上述地区的外汇局分局在地区指标的一定比例或额度内，为辅内中资企业核定短期外债余额指标， 用于与进出口贸易有关的境外融资。2010 年，在总结四川、广东和浙江三个地区试点经验的基础上，将中资企业借用短期外债政策在全国推广。各外汇局分局可以在地区指标内，为符什条件的中资企业核定短期外债指标， 用于与进出口贸易有关的境外融资。此次改革帮助中资企业扩大了跨境融资渠迫，逐渐缩小了中、外资企业在外债管理政策上的差距。

2015年以来，深化外债结汇管理改革，探索建立健全宏观审慎管理框架，逐步统一中外资本外币外债管理。

试点外债宏观审慎管理。党的十八届三中全会对“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系”提出了新的要求。在此背景下，外汇局开始了外债宏观审慎管理模式的探索，其思路主要是统一中外资机构以及本外币外债管理政策，将外债管理的终点由关注单个债务主体的偿债风险，转变到终点关注国际收支风险、维护整个金融系统的稳定上来。2015年2月，外汇局批准在北京中关村国家资助创新示范区核心区、张家港保税港区、深圳前海深港现代服务业合作区开展以企业外债比例自律为主要方式的宏观审慎管理试点。这一政策的出台，标志着我国外债管理由行政审批向比例自律迈出了关键一步。

实施全口径跨境融资宏观审慎管理试点并全国推广。2016年1月，外汇局配合人民银行实施本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理试点。自2016年5月起，将全口径跨境融资宏观审慎管理政策在全国推广，不再实行外债额度事前审批，金融机构和企业在与其资本或净资产挂钩的跨境融资风险加余额上限内，可自主开展本外币跨境融资。2017年初，人民银行又会同外汇局进一步完善了全口径跨境融资宏观审慎管理政策，进一步扩大境内机构跨境融资空间，服务实体经济发展。全口径跨境融资宏观审慎管理政策将境内市场主体跨境融资与其资本实力和偿债约束机制，完善了我国宏观审慎政策框架。人民银行、外汇局可根据宏观调控需要设置和调节相关参数，对金融机构和企业的跨境融资进行逆周期调节，使跨境融资水平与宏观经济热度、整体偿债能力和国际收支状况相适应，控制杠杠率、货币错配和期限错配风险，有效防范系统性金融风险。

深化外债资金结汇管理改革，进一步满足和便利境内机构经营与资金运作的需要。长期以米，外商投资企业在外债结汇政策上享有"超国民待遇" 。外商投资企业外债资金可在实需原则下持相关真实性证明材料办理结汇，中资企业不仅举借外债受到严格管理，还只能借外汇、用外汇，不能结汇， 2016 年4 月，外汇局允许中资非金融企业外债资金结汇使用，拉平了中、外资企业外债资金结汇管理政策待边。同年6 月，又在上海、广东、天津和福建四个自由贸易试验区外债意愿结汇试点经验的基础上，全面实施外债资金意愿结汇管理，允许企业自由选悴外侦资金结汇时机，对外债和资本金等资本项目收入使用实施统一的负面清单管理，并强化事后监测监管。这一改革收到了良好效果，政策实施后全国外债资金结汇量大幅攀升。

(二) 跨境担保外汇管理改革

跨境担保是指担保人向债权人书面作出的、具有法律约束力、承诺按照扫保介问约定履行相关付款义务并可能产生资金跨境收付或资产所有权跨境转移等国际收立交易的担保行为跨境担保管理范围和重点闲不同的经济发展阶段和形势而有所不同。

2000年至2009年，顺应对外开放需求逐步放松跨境担保外汇管理。

不断放松对外担保外汇管理。我国对外担保管理框架形成于20世纪90年代根据相关政策，境内金融机构、非金融机构法人对外担保需经过外汇局逐笔审批。国家“走出去”战略实施后，为加大对"走出去“企业的融资支付，2005年8月，外汇局顺应市场需求全面扩大政策适用范围，明确将对外担保管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理; 将实施对外担保余额管理的银行扩大到所有符什条件的境内外汇指定银行; 将可接受境内扣保的政策受益范围，由境外中资企业扩大到所有境内机构，包括外向投资企业在内地的境外投资企业。此次政策调整，不仅拉平了中外资银行和企业的国民待遇，还成为我国建立全口径或有负债统计监测体系的开端。

积极推进"外保内贷”外汇管理改革。2009年，为支持辽宁老工业基地振兴， 推动广东改革前沿继续发展，外汇局率先允许辽宁和广东两地的中资企业境内贷款可以接受境外担保。此后，试点范围逐步扩大至全国范围。中资企业“外保内贷"政策拓宽了中小企业的融资渠道，使一些以海外业务为主的民营企业获得了国内资金支持; 同时分散了银行经营风险， 使一些风险较高的地方项目借助国外信用获得了商机，带动了地方就业和税收，并为下一步深化改革奠定了基础。

2010年以来，实现跨境担保项下基本可兑换。

2010年大幅改革原有对外担保管理政策。一是调整对外担保余额指标的管理范畴和核定方法，银行为境内外机构提供融资性对外担保由单笔审批转为按余额指标管理，并按年度核定余额指标。二是放宽被担保人的资格条件和财务指标限制，扩大对外担保业务范围。三是取消银行对外担保履约核准，银行依法自行办理对外担保履约。该政策实施后， 对外担保管理程序大幅简化，较好地促进了境内机构"走出去"，以及境内金融机构中间业务的发展。 同时，外汇局顺应对外担保管理方式的转变，加强了统计监测和事后监管， 一定程度上完善了国际收支风险调控机制。此次改革大大促进了对外担保业务的发展。

2014年进一步放松跨境担保外汇管理。一是合理界定跨境担保的外汇管理范围和监管责任边界，将对国际收支可能产生重要影响的所有类型跨境担保纳入外汇管理。二是取消或大幅缩小跨境担保的数量控制也固和登记范围只将“担保履约后新增居民对作时民负债或债权的部分跨境担保”纳入逐笔登记范围。 三是取消拥保签约和履约等所有事前审批， 代之以比例自律和登记管理，同时取消大部分业务资格条件限制。在简政放权的同时，为应对大额、集中担保履约可能引发的国际收支风险， 外汇局制定了相应的配套制度和监管手段。

通过上述改革，跨境担保外汇管理政策得以统一，跨境担保外汇管理大幅简化，跨境担保项下实现了基本可兑换总体来看，改革取得了良好的政策效果和社会反响。一方面，境内机构跨境投融资更加便利，境外投资企业能够更好地获取境内信用支恃，有效降低融资成本、拓宽融资渠迫，解决境外融资困难、授信不足的问题，能够更好地参与国际竞争与合作，实现国际化发展。另一方面，银行拓展跨境担保项下国际结算业务和结售汇业务的积极性大大提高，金融产品创新活力增强，有助于实现“银企以赢”。