第五节 新世纪以来外汇管理改革的历史成就
回顾新世纪以来外汇管理十七年的改革历程，外汇管理坚持以改革开放统领外汇管理全局工作，核心是处理好政府和市场的关系，牢牢坚持社会主义市场经济的改革方向，不断增强市场在资源配置中的决定性作用，让市场主体充分利用国际国内两个市场、两种资源，提高服务实体经济的能力。
外汇管理坚持从宏观大局出发，更好发挥政府的作用，努力平衡好贸易投资便利化和防范跨境资本流动风险的关系。以深入推进"放管服"改革为切入点，加快外汇管理方式转变，不断摸索外汇领域宏观管理和微观监管的新思路、新方法。
总体来看，新世纪十七年外汇管理改革，为基本解决长期制约我国经济发展的外汇短缺难题发挥了重要作用，外汇管理服务实体经济的能力不断增强，充裕的外汇储备和不断完善的外汇管理政策框架发挥了平仰外汇市场供求天系的作用，切实维护同家经济金融安全。
一、经常项目支付转移更加便利
外贸发展是找因对外开放的幸要内容.其中货物贸易是重中之重，占经常项目总额近八成。过去，货物贸易外汇收支需逐笔核销，于续繁琐。为提升贸易使利化程度和外汇监管效率， 2012 年8 月，经国务院批准，外汇局在全国推开货物贸易外汇管理，制度改革，使95% 的合规企业正常贸劫收付更加便利，监管重点放在少数异常重点企业。改革后，企业平均每年节省工资7 万余元、银行办理业务时间平均每单从20 分钟以七缩短至9 分钟，服务贸易外汇管理战革取得新进展。过去，服务贸易外汇收支实行事前审批，企业需准备大量材料，奔波多个部门，办事效率较低。2013 年9 月，外汇局全面取消服务贸易事前审批。改革后，每年近1500 万笔服务贸易收付汇业务无需审单，办理成本显著下降，银行单证量大幅减少，企业办业务效率明显提升，单笔业务办理时间由20 分钟缩短至5 分钟。
二、直接投资可兑换达到新高度
直撞投资是引进外资和中国企业"走出去"的重要渠道。过去，直接投资项下外汇账户开立及人账等市外汇局核准，外商直接投资币经会计师事务所到外汇局进行验资询证审核和登记，影响企业投资效率。近年来，直接投资外汇管理大幅简化，取消35 项、简化合并14项行政审核，便利企业跨境投资资金运作，直接投资外汇管理实现基本可兑换。以对外直撞投资为例，资金来源和汇出核准由事前审批改为事后登记，全同平均业务办理时限由20个工作日减为5 个工作日，有些省份可当日办理。
三、资本市场开放实现新跨越
证券投资是资产全球化配置的重要领域。过去，跨境证券投资渠道有限，便利化程度较低。为推进证券市场有序开放，外汇局牢牢把握外汇形势趋向均衡的有利时机，按照"均衡监管、双向流动"的思路，完善含恪境外机构投资者( QFII )和合理境内机构投资者(QDII )制度，在此基础，推出人民币什恪境外机构投资者( RQFII ) 制度。支持境内商品期货市场开放和交易使利，简化交易涉及的账户开立、资金汇兑放数据报送等要求、配合境外交易行和境外经纪机构从事境内特定品种期货交易。椎动银行间债券市场对外开放，允许银行间债券市场境外机构投资者在具备资格的境内金融机构办理人民币对外汇衍生品业务，对冲境外汇入资金投资银行间债券市场产生的外汇风险敞口，提供多样化的交易工具和交易机制选择，便利外汇风险管理。支持内地与香港公开募集证券投资基金互认，设定总额度，鼓励以人民币计价和跨境收付，建立系统化数据统计和报送程序。
四、跨境融资管理服务实体经济打开新局面
外债是拓宽境内主体融资来源的重要渠道。过去，金融机构外债实行余额指标管理，外资企业按照 "投注定"原则管理，中资企业则受严格限制，审核手续复杂。为进一步促进企业融资便利，外汇局大力推进外债和跨进担保管理改革。在管理方式上，基本取消外债、跨境担保事前审批 ，相关业务可直接卖到银行办理，基本构建起以事后登记为主的对外债权债务管理框架。2017 年、外汇局进一步配合人民银行实施全口径跨境融资宏观审慎管理，允许企业在净资产的一定倍数内借用外债。
五、外汇市场发展迈上新台阶
今年来，外汇局不断夯实外汇市场基础，进一步优化外汇市场服务。一是丰富交易品种，满足多样化汇率风险管理需求。由即期交易和部分银行试点的远期交易两类，扩大至外汇掉期、货币掉期和期权产品，具备了国际市场基础产品体系。交易币种也由原先仅有人民币对美元、欧元、日元和港币4种交易货币琢步增加至涵盖我国跨境收支的主要结算货币。二十扩大市场主体，构建多元化的市场主体层次。截至2017年6月末，共有即期市场会员601加，远期、外汇掉期、货币掉期和期权市场会员分别为167家、167家、138家和96家，即期市场做市商32 家，远掉期市场做市商27 家。三是健全基础设施，促进市场运行提效率防风险。2009 年，银行间外汇市场开始对场外交易尝试集中净额清算，并于2014 年正式启动中央对于方清算业务，在降低清算风险和提高交易效率方面发挥了积极作用。
六、跨境资本流动管理框架日渐成熟
新世纪以来，外汇管理部门始终把防范跨境资本流动风险放在更加重要的位置。防止跨境资本无序流动对宏观经济和金融稳定带来冲击，维护外汇市场稳定，为改革开放创造良好的市场环境。外汇管理没有走资本管制的老路，积极探索跨境资本流动管理的新思路，加强管理分析为防风险奠定了重要基础。密切跟踪形势变化，将监测分析的重点从单向监测流入转到双向监测流入上来，提高了形势预判的科学性和及时性。加快数据和系统整合为防风险提供技术支撑。建立了全扣径的跨境资金流动基础数据库，整合各业务系统数据、实现数据集中共享; 搭建跨境资金流动监测分析平台，着重提升系统综合分析和数据挖掘功能; 进一步完善国际收支监预警系统，双向监测国际收支失衡风险，为全方位监测市场主体外汇资金运作，及时发现跨境资金异常波动提供数据保证和系统支撑。
七、"他律+自律"的外汇监管框架初步形成
2014年，外汇指导中国外汇交易中心组织银行间外汇市场做市商指定发布《银行间外汇市场职业操守和市场惯例指引》，明确金融机构在银行间外汇市场的基本交易规则，规范外汇批发市场发展。2016年，外汇局配合人民银行建立全国及省级外汇市场自律机制，组织银行指定并自律实施《银行外汇业务展业原则》，基本涵盖货物贸易、贸易融资、服务贸易、直接投资、外债、跨境担保、企业境外放款、银行境外贷款、人民币和外汇衍生产品业务、个人外汇业务等主要外汇管理业务，维护银行外汇零售市场秩序。至此， 涵盖批发市场和零售市场的外汇市场自律机制基本建立，标志着中国外汇市场由过去的以他律为主转向他律和自律并重。
八、外汇管理依法行政达到新水平
坚持依法行政和简政放权，加快外汇管理职能转变和管理机制创新。发展社会主义市场经济要求加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，依法界定政府和市场的边界，用法律规范行政权力运行，为市场发挥配置资源的决定性作用妆造条件。在改革实践中，外汇管理部门坚持正确的权力观和利益观，规范行政决策、行政执法和加强行政权力监督。大幅削减行政审批项目，取消经常项目和直接投资项下绝大部分审批管理，将工作重心转向事后监测和分析，防控跨境资本大进大出风险。对于少数重点风险领域仍然保留的行政管理，以规范和约束自由裁量权威重点，明确业务办理依据、权限、过程和结果等重要内容，规范行政决策，威市场主体创造公平竞争的良好环境。在外汇执法过程中，摒弃“有罪假定”思路，强化程序一是，改进执法方式，严格责任追究。
九、提高政策透明度，建立引导外汇市场预期和微观主体行为的新机制
国际金融危机的教训表明，信息透明不一定能消除金融风险，但信息不透明一定会加大金融风险。随着我国经济金融日益开放和市场化，外汇收支规模迅猛增长，在市场机制尚未健全、市场主体尚不成熟的情况下，信息不充分可能加大跨境资金流动风险。外汇管理部门一方面增加数据披露范围和频率，及时发布分析报告，帮助社会正确认识形势、有效引导市场预期，平抑外汇市场可能产生的大幅波动另一方面，详细解读外汇管理政策，针对社会关注的热点话题及时释解疑惑，正确引导社会舆论，增进社会对外汇管理的理解和支持，有助于企业、个人等微观主体了解外汇形势和政策变化，作出理性选择。同时，加大政务公开力度，及时发布QFII投资额度等审批结果，便于公众了解审批动态，加强社会对政府行政权力运用的监督。
专栏1
资本项目可兑换与跨境资本流动管理
新世纪以来，我国外汇管理体制改革取得了巨大成就口伴随着汇率形成机制改革、人民币国际比以及" 一带一路" 建设等重大改革深入推进，人民币资本项目可兑换取得了积极进展，金融业双向开放格局琢渐形成。总体来看， 人民币资本项目可兑换符合市场化改革的方向， 有利于充分利用国际国内两个市场、两种资源，提高资源配置效率。但社会也有些不同的观点斗尤其是2015 年下半年以来，我国外汇市场面临较大的外部冲击，出现了强化资本管制的声音。对国际货币基金组织( IMF ) 等机构观点的梳理，有助于我们理解资本项目可兑换和跨境资本流动管理的关系。
一、2008 年国际金融危机以来IMF 对资本流动采取更加平衡的立场
20 世纪70 年代以来，IMF 支持资本项目可兑换， 放松跨境资本流动汇兑限制随着布雷顿森林体系解体， 全球掀起金融自由化浪潮。lMF 明确鼓励成员国大力推行资本项目自由化改革， 在经常项目可兑换的基础上， 实现资本项目可兑换。1997 年亚洲金融危机期间，IMF 甚至把资本项目开放作为危机救助的药方和前提条件之一。
2008 年国际金融危机以来， IMF 采取更加平衡的立场， 既支持资本项目可兑换，也认可在需要的情况下实施跨境资本流动管理的必要性。吸取20 世纪90 年代拉美债务危机和1997 年亚洲金融危机的教训，特别是2008 年国际金融危机的教训，IMF 在支持资本项目开放的同时，强调在跨境资本流动大进大出的情况下，各国可以采取综合、全面、平衡的管理组合拳。
IMF扩充了跨境资本流动管理框架: (1)日常主要依靠汇率自由浮动，发挥市场在外汇供求中的决定性作用， 平抑跨境资本流动不平衡; (2) 运用利率、公开市场操作等货币政策工具， 对跨境资本流动进行逆周期调节; (3) 通过外汇市场干预(运用外汇储备) ,投放或回收外汇流动性; (4) 在汇率低估、外汇储备不足等情况下，运用无息准备金、类托宾悦等宏观审慎逆周期工具，调节跨境资本流动; (5) 在国际收支危机等特殊情况下， 必要时可启动国际收支保障条款，实施临时性的资本管制。
lMF的跨境资本流动管理工具箱包括资本管制在内的多种政策，但这并不意味着IMF 支持无条件使用资本管制手段。IMF认为， 资本管制的使用需要有前提条件，比如宏观经济高度不确定、宏观经济政策调整空间有限或时滞很长; 汇率、利率、公开市场干预、宏观审慎等工具都应该成为比资本管制优先考虑的政策手段; 要尽量提高资本管制的针对性、透明度和非歧视性。
二、资本项目可兑换不等于对跨境资本流动放任不管
经济合作与发展组织( OECD) 是鼓励资本自由流动的国际性组织，其成员国均承诺取消跨境资本流动的汇兑限制。但OECD 也强调，取消汇兑限制不意味着对跨境资本流动放任不管。
允许成员国以负面清单方式， 保留交易环节的限制。根据OECD《资本流动自由化通则》， 成员国可根据自身经济金融情况， 在加入OECD 前， 以负面清单的方式保留对直接投资、房地产、资本市场证券业务等项目的限制政策。
成员国实施资本管制需满足相关要求一是在汇率、利率、外汇市场干预等宏观措施失效的情况下，才能考虑限制性措施; 二是实施限制性措施应避免对外商直接投资和商业信贷产生负面影响; 三是限制性措施是临时性手段， 不能长期使用; 四是实施限制性措施需履行严格的报告或审批程序， 接受问责和国际评估。
三、跨境资本流动管理不能和资本管制画等号
2008 年国际金融危机后， lMF为应对跨境资本大进大出的问题，提出了资本流动管理工具(Capital Flow Managemenl，CFMs) 的概念，它包括外汇市场干预、宏观审慎跨境资本流动管理工具以及资本管制等数量型政策工具在跨境资本流动管理工其中， lMF 更倾向干多运用宏观审慎的跨境资本流动管理工具。与资本管制相比， 宏观审慎的跨境资本流动管理具有暂时性、透明性和非歧视性， 核心是对居民和非居民要一视同仁， 不搞歧视性的汇兑安排。
除了宏观审慎的跨境资本流动管理工具外， 反洗钱、反恐融资、反避税" 三反" 政策也是资本项目可兑换后跨境资本流动管理要严格遵循的监管要求。
四、发达国家和发展中国家的跨境资本流动管理有差异
发达国家外汇管理职能化整为零。资本项目可兑换后，发达国家不再集中进行汇兑监管， 防范跨境资本流动冲击的职责分散到经济活动的多个领域、如美国、德国等发达国家采取宏观审慎和微观审慎相结合的管理手段， 防范货币错配、期限错配等金融风险或顺周期行为。
发展中国家普遍保留较为严格的外汇管理。不论是否宣布资本项目可兑换， 发展中国家依然面临跨境资本大规模流动的冲击。因此， 发展中国家在放开资本流动限制的同时， 仍然采用较为严格的外汇管理措施和有针对性的宏观审慎工具应对跨境资本流动风险。发展中国家保留对跨境交易的" 痕迹追踪" 管理， 通过业务登记、行政审批、交易申报、征收托宾税等方式进行管理。